金童山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)探討

肖輝貴

湖南金童山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的前身是城步縣民族老山自然保護(hù)區(qū)，創(chuàng)建于1981年，面積667公頃。為更好地保護(hù)境內(nèi)原生性亞熱帶常綠闊葉林森林生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性，拯救、保護(hù)珍稀瀕危野生動(dòng)植物資源，擴(kuò)大野生動(dòng)植物的有效活動(dòng)空間和繁育空間，2009年經(jīng)湖南省人民政府批準(zhǔn)，建立湖南城步金童山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，范圍包括明族（竹）老山和金童山2個(gè)片區(qū)，總面積18466公頃，其中國(guó)有土地10491公頃，集體土地7975公頃。2013年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)是一個(gè)以保護(hù)中亞熱帶常綠闊葉林生態(tài)系統(tǒng)及其區(qū)內(nèi)棲息的生物物種為主要保護(hù)對(duì)象的森林生態(tài)類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)。有維管束植物220科878屬2277種，其中有國(guó)家Ⅰ級(jí)保護(hù)4種（資源冷杉、伯樂(lè)樹(shù)、南方紅豆杉、銀杏），國(guó)家Ⅱ級(jí)保護(hù)19種；有脊椎動(dòng)物31目92科278種，有國(guó)家Ⅰ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物3種（云豹、林麝、白頸長(zhǎng)尾雉），國(guó)家Ⅱ級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物25種，是我國(guó)南方重要的“生物種質(zhì)資源庫(kù)”，對(duì)遺傳多樣性的保護(hù)、保存具有極高的保護(hù)價(jià)值。

一、保護(hù)管理現(xiàn)狀

湖南金童山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建立了規(guī)范的三級(jí)管理體系，即保護(hù)區(qū)管理處——保護(hù)管理站——護(hù)林點(diǎn)，實(shí)行三級(jí)保護(hù)管理。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)治安由當(dāng)?shù)厣止才沙鏊?fù)責(zé)，并與周邊各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實(shí)行有效聯(lián)防。

去年來(lái)，湖南金童山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)按照省林業(yè)廳批復(fù)的年度保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃，組建了保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，及時(shí)有效地啟動(dòng)了保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，組建了保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，維修了部分林道、巡護(hù)道，完成了保護(hù)區(qū)重點(diǎn)區(qū)域界碑、警示牌、宣傳牌等標(biāo)志標(biāo)識(shí)建設(shè)。目前《總規(guī)》正在修訂評(píng)審中，《總規(guī)》可行性研究報(bào)告也正在編制。由于一期工程尚未啟動(dòng)，保護(hù)區(qū)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及保護(hù)設(shè)備不完善，很大程度上影響了保護(hù)管理工作的有力開(kāi)展。

為提高公眾的自然保護(hù)意識(shí)和參與意識(shí)，自然保護(hù)區(qū)在雙江口片區(qū)和金童山片區(qū)主要交通要道和路口制作永久性宣傳碑40多塊，保護(hù)區(qū)界碑7個(gè)。近兩年來(lái)自然保護(hù)區(qū)書(shū)寫(xiě)宣傳標(biāo)語(yǔ)200余幅，出動(dòng)宣傳車(chē)60車(chē)次，印刷自然保護(hù)區(qū)科普法規(guī)宣傳手冊(cè)6000余份，防火告民通知書(shū)2000多份，分發(fā)給自然保護(hù)區(qū)周邊農(nóng)戶(hù)。自然保護(hù)區(qū)通過(guò)吸納周邊村的一些環(huán)境保護(hù)意識(shí)高、熱愛(ài)保護(hù)工作的村干部和村民，使他們共同參與自然保護(hù)區(qū)的管理工作。同時(shí)，自然保護(hù)區(qū)與周邊縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組進(jìn)行護(hù)林聯(lián)防，建立健全領(lǐng)導(dǎo)互訪制度和邊界聯(lián)系制度，每年在重點(diǎn)防火期內(nèi)安排2次以上的聯(lián)防與互訪活動(dòng)，以增強(qiáng)邊界聯(lián)防意識(shí)，確保森林資源的安全與完整。

自然保護(hù)區(qū)成立以來(lái)，先后與湖南師范大學(xué)、中南林業(yè)科技大學(xué)和國(guó)家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，聯(lián)合組織了植物學(xué)、動(dòng)物學(xué)、昆蟲(chóng)、大型真菌、土壤、地質(zhì)、水文、氣象等多學(xué)科、多專(zhuān)業(yè)的綜合科學(xué)考察隊(duì)，在收集整理前人相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，深入保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行了多次專(zhuān)題綜合科學(xué)考察，初步摸清了保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境和資源狀況，編制了《湖南金童山自然保護(hù)區(qū)綜合科學(xué)考察報(bào)告》，以便更加有效地規(guī)范和指導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理工作。保護(hù)區(qū)因受經(jīng)費(fèi)短缺的限制，科研設(shè)施和設(shè)備嚴(yán)重短缺，只能進(jìn)行一些簡(jiǎn)單的科研基礎(chǔ)工作，嚴(yán)重制約了保護(hù)區(qū)科研工作的發(fā)展。

保護(hù)區(qū)管理處始終把提高干部職工隊(duì)伍的整體素質(zhì)作為一項(xiàng)重要工作長(zhǎng)抓不懈，主要通過(guò)定期組織全處干部職工和基層站所護(hù)林員舉辦森林防火及護(hù)林員資源管護(hù)培訓(xùn)班，派遣業(yè)務(wù)骨干參加上級(jí)組織的如自然保護(hù)區(qū)和森林公園網(wǎng)站群建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及自然保護(hù)區(qū)巡護(hù)監(jiān)測(cè)等各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高干部職工的思想理論水平和業(yè)務(wù)技能。

二、保護(hù)區(qū)建設(shè)管理存在的問(wèn)題

資金缺乏。由于縣財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力有限，非政府組織和團(tuán)體的作用微弱，社會(huì)捐助渠道不完善，自然保護(hù)區(qū)最基本的資金投入得不到保證。保護(hù)區(qū)的事業(yè)經(jīng)費(fèi)無(wú)法按“國(guó)辦發(fā)[2010]63號(hào)”文件得到落實(shí)，目前，保護(hù)區(qū)保護(hù)管理實(shí)行與林場(chǎng)“兩塊牌子一套人馬”的管理模式，各保護(hù)站、護(hù)林點(diǎn)工作人員都是林場(chǎng)工區(qū)工作人員，其工資福利都由林場(chǎng)負(fù)責(zé)。近年來(lái)，林場(chǎng)均是依靠自主經(jīng)營(yíng)來(lái)維持生計(jì)，經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源單一，采伐指標(biāo)逐年減少，各項(xiàng)開(kāi)支加大，林場(chǎng)入不敷出，勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。加之保護(hù)區(qū)一期項(xiàng)目尚未啟動(dòng)，管理處辦公用房、5個(gè)保護(hù)站、8個(gè)護(hù)林點(diǎn)尚未建設(shè)好，給保護(hù)管理工作帶來(lái)了難度。

矛盾突出。湖南金童山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)國(guó)有面積占56.8%，集體所有面積占43.2%。保護(hù)區(qū)周邊涉及5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個(gè)自然村，有2634戶(hù)居民，丹口鎮(zhèn)的共和、攔牛塘村、五團(tuán)鎮(zhèn)的鋪落水村仍有部分居民在保護(hù)區(qū)內(nèi)，祖祖輩輩“靠山吃山，靠水吃水”，森林是其賴(lài)以生存的生產(chǎn)與生活資料。林地劃入保護(hù)區(qū)后，現(xiàn)有法律對(duì)保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，區(qū)內(nèi)資源“一草一木”都不能動(dòng)，實(shí)行“一刀切” “孤島式”的管理。因社區(qū)參與機(jī)制落后，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)原住居民的扶持發(fā)展手段嚴(yán)重滯后，使社區(qū)群眾基本的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，森林不能發(fā)揮正常的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)內(nèi)資源利用與保護(hù)矛盾突出。

體制不順。按照《自然保護(hù)區(qū)條例》第8條規(guī)定，國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制。保護(hù)區(qū)有相應(yīng)的主管部門(mén)，而保護(hù)區(qū)內(nèi)不同的資源，又有相應(yīng)的主管部門(mén)，導(dǎo)致在資源保護(hù)管理方面存在職責(zé)不清、交叉重疊的問(wèn)題。由于目前我國(guó)沒(méi)有明確的法律和機(jī)制保證有效協(xié)調(diào)這些矛盾，保護(hù)區(qū)存在的管理問(wèn)題成為必然。

機(jī)構(gòu)不合理。全省22個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)中有20個(gè)為副處級(jí)，東洞庭湖濕地保護(hù)區(qū)管理局為正處級(jí)機(jī)構(gòu)。金童山保護(hù)區(qū)現(xiàn)為正科級(jí)事業(yè)單位，人員編制僅12人，大多是退伍安置人員，知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，且專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員緊缺，不利于工作的開(kāi)展。同時(shí)，保護(hù)站、護(hù)林點(diǎn)工作人員現(xiàn)為林場(chǎng)編制工作人員，不利于保護(hù)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一安排與管理。

三、對(duì)策和建議

理順管理體制。盡快理順林場(chǎng)及相關(guān)集體林的管理體制問(wèn)題，通過(guò)國(guó)家劃撥、贖買(mǎi)或征用等方式獲得土地使用權(quán)，以便在一定程度上解決因土地權(quán)屬?zèng)_突而引起的自然保護(hù)區(qū)的低效管理。同時(shí)，升格管理機(jī)構(gòu)，增加人員編制，將林場(chǎng)部分管護(hù)人員納入保護(hù)區(qū)管理處，根據(jù)實(shí)際工作需要進(jìn)行核編，只有解決了管理體制和土地權(quán)屬問(wèn)題，自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)工作才能順利開(kāi)展，保護(hù)工作才能落到實(shí)處。

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)《總體規(guī)劃》的建設(shè)要求和保護(hù)區(qū)資源保護(hù)的需要，盡快實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)一、二、三期工程，在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，按要求配齊各級(jí)管護(hù)人員，建設(shè)完備的資源管護(hù)網(wǎng)絡(luò)和信息管理平臺(tái)，對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行全面、科學(xué)、有效的管理。

促進(jìn)社區(qū)和諧共管。保護(hù)區(qū)內(nèi)43.2%的林地為集體林地，原區(qū)劃過(guò)程中與集體所簽訂的“管護(hù)協(xié)議”，在集體林權(quán)制度改革后，需要進(jìn)一步明晰，重新完備，這是一個(gè)異常繁雜的長(zhǎng)期工作，也是保護(hù)區(qū)資源保護(hù)管理的重要基礎(chǔ)工作。要切實(shí)解決好這一難題，必須要有一個(gè)“責(zé)、權(quán)、利”共管模式，推行參與式資源管理，指導(dǎo)社區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)積極爭(zhēng)取生態(tài)富民項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目穩(wěn)步提高社區(qū)居民收入，提高社區(qū)參與自然保護(hù)的積極性。通過(guò)緩解社區(qū)對(duì)資源保護(hù)的壓力，促進(jìn)生物多樣性保護(hù)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。由于保護(hù)區(qū)管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)繁多，部門(mén)之間的沖突和隔離客觀存在，就保護(hù)區(qū)管理處而言，由于種種管理能力的不足，導(dǎo)致其在監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，威信受到挑戰(zhàn)，自然而然就會(huì)出現(xiàn)其他部門(mén)不與其合作或配合的現(xiàn)象。因此針對(duì)多頭部門(mén)管理和執(zhí)法的情況，亟需建立靈活的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，成立綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法。

健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在堅(jiān)持保護(hù)第一的前提下，樹(shù)立“綠色開(kāi)發(fā)”觀念，構(gòu)建資源收益共享機(jī)制、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理補(bǔ)償機(jī)制和矛盾協(xié)調(diào)化解工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中合理開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)。在國(guó)家層面制定優(yōu)先考慮自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償政策。建立健全多元化生態(tài)補(bǔ)償制度，逐步構(gòu)建以國(guó)家和省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌為主，社會(huì)參與為補(bǔ)充的多層次、多渠道生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)，流域上游與下游建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、社區(qū)共建等方式實(shí)行橫向生態(tài)補(bǔ)償。