保障性安居工程應用PPP模式的適用性分析

徐宗丹(長春市雙陽房地產管理服務中心，吉林長春 130060)

保障性安居工程應用PPP模式的適用性分析

徐宗丹
(長春市雙陽房地產管理服務中心，吉林長春 130060)

在保障性住房供應和管理中引入高效、科學的PPP管理模式，是一項注重實效、公開擇優、改革創新的服務措施。充分利用社會力量，建立與經濟社會發展相適應、高效合理的保障性安居工程資源配置體系和管理體系，有利于提高公共服務水平和質量。

保障性安居工程；PPP模式適用性分析

1 PPP模式的概念

政府和社會資本合作(Public Private Partnership，PPP)模式源于英國的“公共私營合作”的融資機制，是指政府和私人組織為了順利完成某個項目而形成的合作伙伴關系。在合作中，以特許權協議為基礎，雙方通過簽署合同確定其權利和義務，共同承擔責任和風險，最終實現合作方的利益[1]。PPP模式能夠降低工程造成價，獲得充足的社會資本支持，減小項目完工風險和資金風險[2]。在發達國家或發展中國家，PPP模式的應用越來越廣泛。一般具有現金流、市場化程度較高、投資規模較大、需求長期穩定的項目適合采用PPP模式。在保障性安居工程中，用PPP模式可以引入民營資本參與。

1.1 中央支持公共服務領域深化PPP改革

為提升公共服務的質量和效率，增強經濟持續增長動力，根據《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，在中央財政給予支持的公共服務領域，可根據行業的特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點[3]。采用PPP模式，圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、市政工程、農業、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生等公共服務領域深化PPP改革工作。2016年10月11日《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》提出進一步加大PPP模式推廣應用力度。運用PPP模式，吸引社會資本參與保障性安居工程建設，可緩解財政壓力，提高建設質量和管理水平，分散和降低風險，不僅必要而且可行。

1.2 保障性安居工程適用PPP模式的現狀

在保障性安居工程尤其是廉租房、公租房建設中引入PPP模式，可以幫助地方政府減輕財政負擔、降低管理成本，同時吸引社會資本積極投資保障性安居工程建設和管理，使社會資本獲得更高效的利用，達到政府公共目標和社會資本商業目標的有機結合，提高保障性安居工程建設的社會經濟效益和服務水平。但是，國家立法不到位、地方法規沒有配套導致地方政府或行政主管部門沒有具體規則遵照執行，中央缺乏專門機構來負責PPP事務的推進。社會資本方有參與保障房建設的積極性，但國有開發公司則認為建設保障性安居工程利潤不高，回報低，無法保證預期回報，遠期利潤不可期，參與的熱情不高。因此，必須對其正確并積極引導、拉動社會資金的參與，促進保障房建設目標順利完成[4]。

2 采用PPP模式的現實基礎

長期以來，政府對公共事務的管理處于相對壟斷的狀態，隨之而來的是居高不下的行政成本。這就要求政府由全能型向服務型轉變，深化職能轉變，創新社會治理方式。在當前我國社會高速變遷、一些城市房價不斷攀升的情況下，部分民眾需求也在不斷變化，政府很難及時回應中低收入民眾基本保障服務需求，社會組織則具有優勢。為此，研究保障性住房的供應和管理采用PPP模式，促進保障性住房的合理布局、長效管理，有助于更好地提供服務，滿足民眾需求，節省成本，提高效率。

誠然，PPP模式在我國尚屬于探索階段，還存在一些突出問題，例如能夠提供服務的社會組織尚未發育健全，政府在選擇與之合作的社會組織時經常面臨無社會組織可選的境況；社會組織只考慮經濟效益最大化，而不愿意參加低利潤、高投入、服務難度大的項目，甚至不能形成競爭關系，使PPP模式的效率難以彰顯；有的社會組織專業化程度不夠、自身管理水平不高，使社會組織實施服務的成本較高，服務的標準也難以滿足民眾的需求。從中央到地方，已經達成了采用PPP模式來助力解決保障民生問題的共識，并積極采取各項措施，增加購買服務項目，既包括已建成而僅就該存量服務需求向社會資本(力量)采購的情形，也包括為提供服務需要新建基礎設施的情形。

黨的十八屆三中全會明確提出：“要正確處理政府和社會的關系，實施政社分開，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”2013年9月26日，國務院辦公廳印發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，其中明確指出“公共服務提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。”[5]但是，目前很多領域中的公共服務仍存在問題，如發展不均衡、規模不足、質量不高等，這亟需政府構建多層次、多方式的服務體系，使公共服務變得方便、高效、優質。

2015年8月26日，財政部印發了《關于做好城市棚戶區改造相關工作的通知》(以下簡稱《通知》)，強調要盡快制定政府購買城市棚戶區改造服務辦法。政府購買城市棚戶區改造服務的范圍，嚴格限定在政府應當承擔的城市棚戶區改造征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面，不包括城市棚戶區改造項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。市縣財政部門應當盡快制定政府購買城市棚戶區改造服務辦法，對政府購買城市棚戶區改造服務的具體范圍、購買主體、承接主體、購買方式、購買程序、購買服務資金來源、購買服務資金預算管理、績效評價等作出規定。市縣政府有關主管部門應當根據本地區政府購買城市棚戶區改造服務辦法，公開擇優選擇政府購買城市棚戶區改造服務的承接主體，并與承接主體簽訂購買城市棚戶區改造服務協議[6]。

表1 PPP模式建設保障性住房各方的權責關系分析

3 優化保障性住房供應模式

完善我國保障性住房供應建體系,從2007年開始,在商品房中配建保障性住房的模式在我國部分城市開始探索。這種模式有效地克服了集中建設模式存在的弊端，不僅能較好地解決制約保障房建設的土地與資金等難題,還促進了不同收入階層的居住融合[7]。但由于配建政策不完善、后續運營管理薄弱，開發企業和社會組織并不積極。為此，可以引入政府向開發企業、社會組織購買社會服務的方式完成配建任務，建立新的供應體系。

4 確保保障性安居工程管理可持續

政府在不斷改善民生、維護社會穩定等方面發揮了積極作用。為實現保障性住房小區管理的長期、滾動、可持續發展的要求，應當積極推行保障性住房小區特色社區化管理模式，同時購買居家養老服務、基本醫療服務、文化娛樂等配套服務。同時，針對保障性小區住戶失業人員多、就業能力差的特點，為切實維護小區穩定、和諧、發展，不斷改善居民生活，可在保障性住房小區內就近就地整合資源，拓寬低收入家庭就業渠道。政府要積極主導保障性物業的管理方向，加強住房社會保障效果。各地保障性住房物業管理模式和運行機制有所不同，確保保障性住房的保障效果和可持續發展是必須堅持的方向[8]。

采用PPP模式選聘物業服務企業，可以優先選擇經營業績佳、群眾口碑好、能夠承擔社會責任的具有一級資質的物業服務企業，或通過招投標的方式產生的優秀企業，對保障性住房小區實施物業管理，形成優勝劣汰的競爭機制，從而有效地杜絕了物業服務企業在保障性住房小區管理中的短期行為。

5 保障性安居工程融資需要

保障性安居工程是政府針對城市低收入家庭和住房困難家庭出臺的住房保障措施。利用政府融資平臺雖然可以解決一部分資金，但增加政府債務，政府融資后勁不足，不能實現可持續運營。通過政府與社會組織合作，引入PPP模式勢在必行。政府和社會資本合作是一種新型融資模式，旨在引導和利用社會資本參與政府投資的公共項目的開發、建設和運營。在保障性安居工程尤其是廉租房、公租房建設中引入PPP模式，可以幫助政府減輕財政負擔、降低管理成本，使社會資本獲得到更高效的利用，達到政府公共目標和社會資本商業目標的有機結合，提高保障性安居工程建設的社會經濟效益和服務水平。

目前，由于保障房的數量和資金存在很大的缺口，PPP模式是解決融資問題的有效方法之一。在管理上，政府的財力和精力有限，PPP模式是較優的選擇。政府將工作重點移向對保障房的整體監管，有助于地方政府進行保障房建設[9]。在PPP模式中，私營機構可以幫助政府解決資金瓶頸，私營機構擁有的科學的管理方法和先進的技術可以大幅度地降低技術和專業上的風險。

[1]周海斌.地方政府融資平臺的風險和模式分析[J].經濟師,2016(6):74-75.

[2]齊豐然.PPP模式在海外鐵路產業及礦產資源綜合開發中的應用[J].鐵路采購與物流,2013(7):28-29.

[3]財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知[EB/OL].(2015-05-09)[2016-08-01].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201505/t20150522_1237932.htm.

[4]張鳳,劉敏.城市居民住房來源途徑與優化研究[J].開發研究,2014(2):33-36.

[5]國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見[EB/OL].(2013-09-26)[2016-07-20].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm.

[6]采購速覽[J].中國政府采購,2015(10):4-8.

[7]孟春,朱小豐.健全保障性住房建設運營管理機制的建議[J].發展研究，2012(9):7-10.

[8]張農科.政府保障性住房物業管理模式探討[J].中國物業管理,2011(10):6-9.

[9]張濤濤,袁競峰,鄭曉丹,等.PPP模式建設保障房的國際經驗與戰略選擇[J].建筑經濟,2014(11):85-88.

2017-01-07

徐宗丹(1972- )，女，高級會計師，碩士，從事政府購買服務及PPP模式研究。

F299.23

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2095-7602(2017)04-0195-03