滬深兩市“科創22條”的比較研究

蔣志文，陳 強

(同濟大學經濟與管理學院，上海 200092)

滬深兩市“科創22條”的比較研究

蔣志文，陳 強

(同濟大學經濟與管理學院，上海 200092)

上海“科創22條”出臺將滿一周年之際，深圳市頒布了旨在推動科技創新的深圳版“科創22條”。通過對滬深兩市“科創22條”的對比研究，發現兩市在施政理念、推進重點以及施行風格等方面存在較大差異。同時，研究發現造成這些差異的主要原因在于兩市不同的使命目標、人口壓力以及發展歷史等方面。此外，通過對比滬深兩市的“科創22條”，在財政科技資金管理、科技創新資源的開發思路等方面獲得了有益的啟示。

科技創新政策；比較研究；上海市；深圳市

1 引言

2015年5月，上海市委市政府發布了《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》(簡稱上海“科創22條”)，并據此開拓通往具有全球影響力科創中心的道路。2016年3月23日，深圳市委市政府出臺了《關于促進科技創新的若干措施》。巧合的是，這一指導深圳市科技創新的綱領性文件恰好也是22條，而且文件開篇就提出“當前，深圳科技創新正從‘跟跑’向‘領跑’轉變。”這不由讓人眼前浮現出一幅上海和深圳同場競技、比拼科創的“雙城記”畫面。同時，人們腦中又不由地會產生一個大大的問號——究竟誰才是真正的“領跑者”？本文采用比較研究的方法，通過對滬深兩地科創相關政策進行對比來為這個問題尋找答案。

2 滬深兩市科創22條差異比較

在深入比較之前，先簡要介紹一下這兩部“科創22條”的概貌。上海“科創22條”指的是2015年5月25日由上海市委市政府頒布的《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》(滬委發〔2015〕7號)，全文分為“奮斗目標和總體要求”“建立市場導向的創新型體制機制”“建設創新創業人才高地”“營造良好的創新創業環境”以及“優化重大科技創新布局”五大部分，文件提出了22條意見，共計一萬余字。深圳“科創22條”則是指2016年3月23日由深圳市委市政府頒布的《關于促進科技創新的若干措施》(深發[2016]7號)，分為“創新科技管理機制，打造科技體制改革先行區”“提升產業創新能力，打造新興產業聚集區”“強化對外合作，打造開放創新引領區”“優化綜合創新生態體系，打造創新創業生態區”和“其他事項”五部分，共計22條62小點，總計6100余字。

2.1 施政理念方面：深圳求專而上海謀全

如果把促進科技創新看成一項系統工程的話，歸根結底推動系統運轉的是人、財、物等要素。具體來說，①科技創新活動的主體是各類人才，所以做好人才的使用、引進、培養以及服務工作是推進科技創新的必要條件；②資金是培育科技成果扶持創新企業不可或缺的養料，能否發揮好政府直接或間接投入資金的效益，能否引導各類金融資本為科技型、創新型企業輸血，能否撬動社會資本將投資關注的焦點轉向科創相關領域，這些都將會影響科創活動的成敗；③科技創新成果的生根發芽需要適宜的環境。具體而言，土地空間、研發設施等構成了科創的“硬環境”，法制、文化、科普等構成科創的“軟環境”。深圳“科創22條”在如何用好財政資金方面著墨頗多。在科研人員績效支出比例、新興科研機構資助、高新技術企業培育、國有企業創新投入等方面密集地提出了十多項量化指標，在“專”字上下足了功夫。例如，深圳“科創22條”在第一條措施中就開門見山地提出要“改革財政科技資金管理制度”，通過鎖定4個量化指標來提高科技成果轉化的效率(見表1)。與之相比，上海“科創22條”涉及內容則顯得更加全面，幾乎所有科創中心建設相關的人財物要素均有所涉及。例如在建設創新創業人才高地、推動科技與金融緊密結合、優化重大科技創新布局等方面提出的措施內容比深圳更豐富、更細致，這也符合上海市高水平科研院所和科技人才富集度高、金融高地資源優勢顯著以及戰略性產業“土壤肥沃”的三大特色。

表1 深圳市和上海市科技成果轉化相關措施比較

2.2 推進重點方面：深圳求效而上海謀人

通過比較兩部“科創22條”，發現兩個城市推動科創的發力點明顯有所不同。深圳“科創22條”給人最直觀的印象是,“財大氣粗”的深圳市將“不惜重金”地加大對科技創新活動的投入。整個文件所列22個量化指標中，一半以上都直接或間接涉及財政資金的投入管理。由此，可以明顯感覺到深圳市政府下定決心，力求調動盡可能多的財政資源來提高科技成果轉化、科研體系運行以及產業創新發展這三方面的效率，以財政使用的“提效”來助力科技創新的“增速”。在政府專項資金支持方面，表2列出深圳“科創22條”中所涉及的量化指標，并且和上海的同類指標做了對比。

表2 深圳市和上海市各類科創資金支持的比較

深圳除了對于科創活動的直接政府資助惹人注目，在扶持對新型科研載體資助方面同樣力度很大，并且都制定了相應的量化指標(見表3)。例如，針對以著名科學家命名并牽頭組建科學實驗室以及海外高層次人才等各類主體創辦新型科研機構，政府資助的最高額度都達到了1億元。通過諸方面對比發現，深圳市財政政策的支持力度確實顯得比上海更加“給力”。

與深圳相比，上海“科創22條”提出了更多扶持科創人才方面的舉措，并且針對吸引科創人才和促進科技金融方面給出了量化指標(見表4)。相對國內其他大部分省市而言，上海集中了大量優質教育、醫療資源，從而導致上海戶籍對于外來人口具有巨大的吸引力。因此針對高層次科技及創業人才，上海“科創22條”中專門就有一條意見提出了可以將居住證轉辦戶口年限由7年縮短為2至5年，以充分發揮戶籍政策在國內人才引進集聚中的激勵和導向作用。此外，上海坐擁諸多知名高校、科研院所等本土的科創資源，在數量和質量上都超過了深圳。但不少院所的管理體制殘存了計劃經濟時代“痕跡”，因此束縛了大量科研人員的手腳，壓抑了他們的創新創業激情。針對這一點，上海“科創22條”提出了“科研人員可保留人事關系離崗創業，創業孵化期3至5年內返回原單位的，工齡連續計算，保留原聘專業技術職務。”在上海“科創22條”出臺后不久，副教授陳彬就與自己任教的上海金融學院簽訂了為期3年的離崗創業協議，以技術入股方式創辦了國內保險行業中首家“互助保險”類企業——“大家保”，成為上海高校教師離崗創業第一人。

表3 深圳市和上海市對各類科研載體資助的比較

2.3 實施風格方面：深圳求快而上海謀穩

深圳“科創22條”一口氣給出了22項量化指標，涉及成果轉化、創新載體、產業提升、科技金融等諸多領域。將如此多量化指標“實打實”地放入地方政府的綱領性文件的做法并不多見，而且還在文件最后定量要求各相關部門要在1個月內制定或完善具體配套實施辦法與操作規程。一方面體現出深圳特區一貫“初生牛犢不怕虎”的勁頭和充分的自信，另一方面也反映了政府迫切希望通過雷厲風行的政策取得立竿見影的效果。相比之下，早一年出臺的上海“科創22條”則更顯四平八穩，政府在整個文件中只審慎地提出了5個量化指標。在推出上海“科創22條”后的近一年中，上海市政府上下穩步推進落實，各委辦局紛紛出臺各自領域的實施意見(見表5)，各區縣政府也積極響應頒布了例如閔行區“人才發展21條意見”和楊浦區“人才工作16條意見”等配套政策。由此可以看出上海市建設具有全球影響力科創中心的堅定決心。然而，上海作為國內第一個吃螃蟹的城市，其邁出的每一步都顯得非常謹慎。

圖4所示為某地區配電網絡：STA為變電站；HW1、HW2為環網柜；S1為變電站出線斷路器開關，S2-S9為負荷開關；T1-T9為配電變壓器；FI1-FI9為故障指示器。

表4 上海科創22條中科技人才及金融方面的量化指標

續表4

表5 上海科創22條的配套政策(按發布時間順序)

3 對差異形成原因的探究

上述對比給人感覺，上海“科創22條”的內容涉及面比深圳“科創22條”更廣。而深圳“科創22條”中諸多定量措施則比上海“科創22條”顯得闖勁更足，力度更大。深究背后原因發現，兩座城市不同的內外部條件和發展歷史是造成這些差異的主要因素。

3.1 兩座城市承載了不同的使命和目標

2001年5月，國務院批復同意了《上海市城市總體規劃》(1999—2020年)，標志著國家為上海市設定了建設“國際經濟中心、國際金融中心、國際航運中心、國際貿易中心”這一長遠奮斗目標。此后，2013年9月上海自貿試驗區正式成立。2014年5月，中央又向上海提出建設具有全球影響力的科技創新中心的目標要求。因此，上海目前所承載的“四個中心”、自貿區和科創中心這六大目標任務都是國際級的，任何一個目標的實施都要耗費大量人力物力，任務相當艱巨。而深圳的擔子相對而言要顯得輕松一點。2016年4月12日發布的深圳市“十三五”規劃綱要中提出深圳的主要任務目標是努力建成更具改革開放引領作用的經濟特區、更高水平的國家自主創新示范區、更具輻射力帶動力的全國經濟中心城市、更具競爭力影響力的國際化城市和更高質量的民生幸福城市，這“二區三市”的目標中只有一項是國際級的。

3.2 兩座城市的人口壓力相差懸殊

目前上海市常住人口已超過2400萬，全市戶籍人口中，年齡達到60歲的老年人口數量已占三成。所以，沉重的人口負擔和深度老齡化的人口結構造成了上海“人口紅利”已消耗殆盡。相對的，深圳則是一個年輕的移民城市，人口總數為1800萬左右，2013年深圳市民平均年齡僅為33.6歲。兩相比較，年齡結構的差異導致上海人總體不如深圳人充滿活力和動力，也難免會產生安逸守成心理。同時，上海既有的巨大人口負擔也導致了政府財政在養老、住房、交通等民生方面存在沉重的支付負擔，所以，上海市在政府資金使用方面無法像深圳那樣瀟灑地“一擲千金”。

3.3 兩座城市的發展歷史存在巨大差異

作為中國近代民族工業的搖籃，上海早在20世紀初葉就憑借棉紡織業和輕工業實力雄厚成為國內首屈一指的工業重鎮。改革開放以來，隨著鋼鐵、重化工、汽車等新興支柱產業的崛起，上海迸發出新一輪強勁的增長活力。然而輝煌的背后則是沉重的歷史包袱，就像紐約、倫敦、東京這些國際標桿城市曾經遭遇“轉型之痛”一樣，上海目前到了需要以“壯士斷腕”的決心毅力做出痛苦抉擇的關口。上海現有經濟的主要力量是國有大中型企業，這些帶有“后計劃經濟時代”痕跡的企業需要通過轉型升級才能跟上新時代的步伐。同時，上海現存大量的科研院所也同樣存在轉型的問題。而深圳的情況則完全不同，深圳經濟的主力軍大多是民營中小企業。不同于上海的寶鋼和上汽，深圳跨入年營收“千億元俱樂部”的騰訊、華為則明顯更加年輕、更有活力。而通過對比兩市納稅前列企業(見表6)也能發現，深圳市納稅大戶中服務業和新興產業企業占比超過上海市。因此，較長的發展歷史讓上海比深圳擁有了更多科技、教育、經濟和金融資源，但同時，上海也比深圳背負了更多的轉型負擔。

表6 深圳市和上海市2015年納稅前十企業的對比

4 啟示

第一，上海和深圳率先深刻地意識到科技創新將成為新時期改革發展的重要動力。兩座城市都提前謀劃布局，主動放棄了對前30年改革中曾經創造輝煌的傳統路徑的依賴。只有對未來改革任務的艱巨性有清晰的認識，才能認清方向，下定決心，重裝上陣。由此，上海和深圳先后為打贏科技創新“攻堅戰”制定了作戰計劃，這一做法為國內其他城市的創新轉型開了個好頭。

第二，滬深兩市在制定各自的“科創22條”時，都注意結合各自的城市特點，量力而行。在吹響推進科技創新“集結號”時，上海和深圳并非一味朝前猛沖猛打，而是根據自身特點和既有“家底”，謀定而后動。深圳利用本土民營企業量大靈活，本地創業氛圍濃郁等特點，匯聚政府財政之力于科技創新這一突破口上。而上海則揚長避短，將有限的科技財政資源重點投入到盤活既有資源，吸引海內外人才上。客觀上，我國各地的發展存在相當程度的不平衡。因此，未來其他城市在制定類似促進科技創新政策時可以借鑒滬深兩市的做法，目標雖有一定高度和難度，但實施路徑符合自身實際，具有較強的可行性。

第三，滬深兩市政府都在不遺余力地持續加大促進科技創新的財政投入力度。長久以來，上海市的科技財政投入占全市國民生產總值比重都排在全國前列。而近年來深圳市的增長速度更是引人注目。通過2015年國民生產總值數據的對比(見表7)可以發現，在GDP絕對數量方面，上海依然是“領跑者”。但在人均GDP、地均GDP以及GDP增幅等方面，深圳很明顯具備趕超上海的強勁潛力。2015年上海雖以135.3億元的政府科技支出將深圳甩在身后，但深圳市2016年的政府科技預算支出將猛增至118億元，增幅達到令人吃驚的75%，正是這驚人的財政支持力度給了深圳足夠底氣來實現其“科創22條”中各項量化指標。

第四，政府在促進科技創新方面始終要抓住加強財政引導資金使用效率這個“牛鼻子”。深圳“科創22條”始終將發力重點放在改革財政科技資金的管理上。主要通過在科技成果轉化、科技專項資助、新型科研載體構建等方面增加投入的力度，以期提高資金使用效率來加快深圳市的科技創新發展。正如華為公司的“力出一孔,利出一孔”策略一樣，深圳市將政府財政之力匯聚于科技創新這一焦點上，從而吸引海內外科創人才和科研載體為深圳帶來進一步發展的動力。

第五，在科技創新資源的開發思路方面，深圳市更多聚焦于吸引外部資源。不像上海具備大量科研院所、科技人才和金融資本等既有資源優勢，深圳現在正處在“從無到有”的成長過程之中。為了最大限度縮短這一成長歷程，深圳“科創22條”通過推出大量誘人的優惠措施，以招攬各類人才、科研機構和金融資本扎根深圳。而上海則將大力培育和發展本地的科創人才和科研機構，同時也逐步重視吸引更多更好的外來資源。

對于其他各兄弟省市而言，上海和深圳在促進科技創新方面的探索路徑都是很好的借鑒藍本。作為新興城市的代表，年輕的深圳爭當“領跑者”的趕超勢頭很猛。更加“年長”的上海則處于自我蛻變的過程中。無論是深圳的“聚焦發力”，還是上海的“先破后立”，這兩篇大文章都將對中國創新驅動發展戰略的實施產生深遠影響。

表7 上海市和深圳市國民生產總值及科技財政支出的對比

[1]中共上海市委 上海市人民政府.關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見[Z].2015-05-26.

[2]中共深圳市委 深圳市人民政府.關于促進科技創新的若干措施[Z].2016-03-23.

[3]馮鋒，汪良兵.技術創新鏈視角下我國區域科技創新系統協調發展度研究[J].中國科技論壇，2012(3)：36-42.

[4]上海市人民政府發展研究中心課題組，肖林，周國平，嚴軍.上海建設具有全球影響力科技創新中心戰略研究[J].科學發展，2015(4):63-81.

[5]郭戎，薛薇，張俊芳，張明喜，魏世杰.國家自主創新示范區科技創新政策評價研究[J].中國科技論壇，2013(11)：11-15.

[6]劉亮.上海科技創新中心建設需建“五個中心”[J].上海經濟，2015(4):63-81.

[7]蔣鐵柱，楊亞琴.構建完善的科技創新政策支持體系——北京、上海、深圳三地科技創新模式比較[J].上海社會科學院學術季刊，2001(3):1-10.

[8]張宇，王蒲生，李平.深圳市科技創新與經濟發展的相關性分析[J].科技進步與對策，2010，27(5):52-54.

[9]陳強,蔣志文 滬深“科創22條”有何不同特點[N].解放日報，2016-05-31(10).

[10]徐瑞哲,陳彬.試水互助保險[N].解放日報，2016-04-7(7).

(責任編輯 沈蓉)

Comparative Study on“22 Policy Measures for the Promotion of Scientific and Technological Innovation”Between Shanghai and Shenzhen

Jiang Zhiwen，Chen Qiang

(School of Economics and Management,Tongji University，Shanghai 200092，China)

Almost one year after Shanghai issued “22 policy measures for the promotion of scientific and technological innovation”，Shenzhen issued its counterpart version to promote technological innovation.Through comparative study，It was found that there were many differences in the fields of the concept of governance，priorities of the implementation and the work style.Meanwhile，this paper showed that the main reasons for these differences lay in the different mission objectives，population pressure and the development history of these two cities.In addition，through the comparative study，some useful inspiration for the financial fund management and technological innovation resource development were gained.

Policy measures for scientific and technological innovation；Comparative study；Shanghai；Shenzhen

上海市2015年度科技創新行動計劃軟科學研究重點項目“科技創新立法保障的國內外比較研究”(15692100200)。

2016-07-05 作者簡介：蔣志文(1983-)，男，上海人，同濟大學經濟與管理學院博士研究生；研究方向：科技發展與管理。

G311

A