政府與企業在新生代農民工培訓中的角色定位研究

王華軻

【摘要】政府與企業在新生代農民工培訓中的角色定位不準確是當前新生代農民工培訓缺乏實效的主要原因。基于此，通過分析政府與企業在新生代農民工培訓中角色定位現狀及原因，明確政府與企業在新生代農民工培訓中的角色定位，以期探尋落實政府與企業角色定位的措施。

【關鍵詞】新生代農民工；培訓；政府主導；企業主體

【中圖分類號】G725【文獻標識碼】A【文章編號】10018794（2016）11000905

一、政府與企業在新生代農民工培訓中角色定位現狀（一）新生代農民工培訓必須以用工企業為承擔主體

依據發達國家職業教育的成功經驗和人力資源管理的基本理論，企業必須成為職業培訓的承擔主體，用工企業必須成為當前我國新生代農民工培訓的承擔主體。（1）依據職業生涯發展理論，新生代農民工職業準備階段的教育培訓需求（就業培訓需求）應由政府、職業院校和培訓機構來滿足，這是滿足其生存的培訓；其進入組織后職業生涯幾個階段的教育培訓需求應由用人企業來滿足，這是滿足其成長發展的培訓；入職后的企業在職培訓對于新生代農民工群體而言，時間跨度更大，對于絕大多數強烈渴望融入城市、渴望從事體面勞動、實現市民化的新生代農民工也更為重要。（2）依據舒爾茨的人力資本理論，企業在職培訓是和學校教育同等重要的人力資本投資方式，是企業獲取競爭優勢、實現企業和員工“雙贏”的有力武器。由于城鄉二元分治體制的長期存在等原因，新生代農民工群體受教育程度有限。因此，就業后的企業在職培訓對新生代農民工人力資本形成尤為重要，是其就業后完成人力資本積累的最重要的途徑。（3）企業成為培訓承擔主體也是新生代農民工培訓取得實效的關鍵。企業作為新生代農民工培訓主體對于新生代農民工技能的形成與提升有著至關重要的意義和無可比擬的優勢。企業作為培訓主體可以有針對性地克服當前我國新生代農民工培訓缺乏實效的困境。

（二）政府與企業在新生代農民工培訓中角色定位現狀

新生代農民工培訓既關系國計民生，又主要是一種企業行為，必須在政府主導下以企業為承擔主體。然而，長期以來，我國各級政府既處在主導地位上通過制定相關宏觀政策與立法，為新生代農民工培訓提供制度供給與經費投入，又作為培訓工作的承擔主體，具體組織與實施培訓工作。作為新生代農民工就業前培訓和就業后崗位培訓雙重直接受益者的用工企業，僅作為培訓的被動參與者，并沒有承擔新生代農民工培訓主體的職責。在目前關于新生代農民工培訓的政策與法律法規中，企業培訓都被界定在附屬、補充地位，關于要求企業參與新生代農民工培訓的條文絕大多數都是原則性與號召性的，主要使用“充分發揮”、“鼓勵”等字眼。絕大多數用工企業缺乏參與新生代農民工培訓的積極性，只提供“急用急訓”式的培訓，以應急式的安全教育和崗前培訓為主；或者以新生代農民工過高的流動比率為借口，或者鉆相關政策與法律不健全的空子，搭政府培訓的便車，“只用不育”。政府與企業在新生代農民工培訓中角色定位的錯位，使得新生代農民工培訓的實際運作并未嚴格遵循培訓與開發自身的流程、體系等基本規律，因而缺乏足夠的培訓實效。

二、相關原因分析

（一）城鄉二元分治體制是造成新生代農民工培訓困局的根源

1城鄉二元分治體制是政府在新生代農民工培訓中角色定位不準確的根源

一方面，由于城鄉二元分治體制的長期存在，新生代農民工群體仍然是當前我國社會中沒有均衡地享受到經濟發展福祉的弱勢群體，他們面臨技能提升、住所改善、落戶城市、權益維護等突出問題，使得他們強烈渴望融入城市、渴望從事體面勞動的需求長期不能實現。對于這一弱勢群體的保護和扶持， 是“民生”政府的重要職責。另一方面，占農民工總體大多數的新生代農民工正逐步成為當前我國現代產業工人的主體、現代化建設的重要依靠力量和城市技能勞動者的主體。從國家統計局2011—2015年的統計數據看，我國農民工總量每年持續增長，但是農民工總量增速呈持續回落態勢，反映出隨著我國勞動年齡人口峰值的到來，農村剩余勞動力供給也即將面臨拐點。在急速老齡化、勞動年齡人口增速快速下滑、新生代農民工總量增速持續回落的態勢下，在人力資源已成為經濟與社會發展第一資源的時代背景下，正處于和陸續進入勞動黃金年齡的總量過億的新生代農民工群體對未來相當長一段時期我國的經濟建設和社會發展顯得彌足重要。

因此，新生代農民工群體不僅是國家和政府保護和扶持的對象，更是國家和政府繼續推進各項建設事業持續發展的重要依靠力量。新生代農民工培訓是關系國計民生的事業， 各級政府在新生代農民工培訓工作中責任重大。然而，政府的這種責任很多時候被界定為“包辦一切”， 既是推動新生代農民工培訓的主導力量，也是承擔主體。這也是作為新生代農民工培訓直接受益者的用工企業搭政府培訓的便車、消極參與培訓的一個重要原因。

2城鄉二元分治體制是企業未成為新生代農民工培訓承擔主體的根源

城鄉二元體制下的戶籍制度、教育制度、就業制度等造成了新生代農民工頻繁流動于城鄉之間、企業之間，流動比率遠高于一般企業員工，使得培訓頻繁中斷，流于重復化、表面化。很多企業經常以新生代農民工的高流動比率作為拒絕為其提供培訓的借口，搭政府培訓的便車，“只用不育”。

這些制度也導致新生代農民工群體科學文化素質較低、目光短淺、缺乏培訓投資意愿、群體收入較低、無力承擔培訓費用。如果由用工企業作為承擔主體，為新生代農民工提供充裕的、能夠完全滿足其入職后人力資本積累需要的全部培訓的成本，這對企業來說既不公平，也不具備可行性。因此，許多用工企業只提供以應急式的安全教育和崗前培訓為主的“急用急訓”，無法提供有利于新生代農民工長遠發展的技能發展型培訓。

（二）企業缺乏成為培訓承擔主體的制度供給與經費保障

1缺乏專門的法律法規與政策的支持

自改革開放以來，從多個關于“三農”問題的中央一號文件，到諸多涉及職業教育、農村教育的法律法規，尤其是2003年國務院辦公廳轉發的《2003—2010 年全國農民工培訓規劃》與國辦發〔2010〕11號《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，國家和政府為農民工培訓提供了重要的法律和政策支持。但是，當前諸多新生代農民工培訓的相關政策和制度仍然存在著缺乏細化、操作性不強和執行不力等問題。尤為不利的是法制和政策建設滯后，缺乏專門解決新生代農民工培訓問題的立法和政策。迄今為止我國還沒有專門的企業培訓法，沒有專門的把企業作為新生代農民工培訓承擔主體的政策或法律法規，沒有在經費保障與監督管理等方面建立起引導企業主動參與的配套機制。

2缺乏統一有效的管理機構與監督機制

當前我國新生代農民工培訓工作在政府職能中的比例較低，培訓工作流于表面化；主管部門涉及農業部、教育部等諸多政府機構，職能交叉嚴重，違背了組織管理中統一指揮的基本原則，難以對居住區域分散的新生代農民工群體形成覆蓋廣、組織密、效率高的培訓管理機制。國家和政府為加強對新生代農民工培訓工作的組織領導，在理順管理機構、實現統一歸口管理方面采取了一系列的積極舉措。但實踐表明相關機制與政策措施并未取得應有的效果。因為這些機構并不是以新生代農民工培訓為主要工作任務，同時，這些機構都被界定為議事協調機構，未被賦予行政執法地位與權力。對于企業參與新生代農民工培訓的監督與管理自然也是條塊分割、多頭管理。既沒有統一的管理機構給予協調和支持，造成企業有限培訓資源的分散和浪費，只能提供“急用急訓”；也沒有統一的監督機構給予應有的監督與規范，造成許多企業規避應有的責任，“只用不育”。

3缺乏有效的經費保障機制

經費保障不足是困擾新生代農民工培訓開展的長期問題。目前國家尚未構建起有效的新生代農民工培訓經費保障機制，國家和地方政府雖高度重視，但中央專項投入及地方政府的配套資金對于解決總量過億的新生代農民工的培訓明顯不足，落實到培訓者個體則更是微乎其微。當前新生代農民工培訓經費的主要來源還是以用工企業出資和新生代農民工自籌為主，但是，如前所述，企業無法承擔過高的培訓成本，新生代農民工囿于收入微薄與目光短淺，缺乏投資于培訓的能力與意愿。

（三）企業自身的內部因素使企業未能成為培訓承擔主體

1企業自身發展類型的影響

自改革開放至今，我國大多數企業都屬于依靠政策和資源發展的“經營驅動型”企業，仍處于管理缺位的狀態，與憑借管理（計劃、組織、領導、控制、創新）的力量將員工個人的努力凝結為組織整體能力的“管理驅動型”企業還有較大差距。假冒偽劣產品充斥的社會現實表明，很多企業即使是通過計劃工作確立合理合法的經營目標這一點都做不到，遑論在組織環節能夠按照組織管理的規律和相關法律法規的要求來開展有效的員工培訓工作了。完全靠經營驅動和以利潤為根本導向的企業，往往需要工人加班工作，即使企業提供在職培訓，員工也缺乏參與培訓的時間和精力。因此，我國大多數企業提供的在職培訓十分有限，專門針對新生代農民工的培訓投資則是少之又少。

2企業之間差異性的影響

不同企業為新生代農民工提供培訓的水平差異很大。擁有完備培訓機構和雄厚經濟實力的大型企業可提供更多的員工培訓，相對于勞動密集型企業而言，資本技術密集型的企業可提供更多的員工培訓。從所有制性質看，國有企業為新生代農民工提供的人均培訓費用最多。然而，由于城鄉二元分治體制長期存在等原因，新生代農民工群體較少能夠獲得進入國有企業和資本技術密集度較高的大型企業的就業機會。當前新生代農民工的雇用企業主要是中小型的個體工商戶和私營企業，這些中小型企業主要依靠廉價的勞動成本從事勞動密集型的生產或服務，它們恰恰是培訓水平較低的企業，普遍因為留不住人才而不愿意投資于“為他人作嫁衣裳”的培訓，對新生代農民工只能提供“急用急訓”式的培訓。

三、政府與企業在新生代農民工培訓中角色定位的界定與落實（一）政府與企業在新生代農民工培訓中角色定位的界定

結合當前我國新生代農民工培訓關系國計民生的實際情況，借鑒發達國家培訓轉移農村剩余勞動力的成功經驗，新生代農民工培訓必須要在政府主導下強調企業的作用，必須明確政府與企業在新生代農民工培訓中的定位：政府應該處于主導地位，發揮主導作用，主要通過制度供給和經費保障來推動、支持與規范企業等機構開展新生代農民工培訓，以確保培訓實效；企業應該處于主體地位，主要是在政府制定的相關政策、法律法規與制度的推動、支持與規范下作為新生代農民工培訓的實施主體。

雖然用工企業是新生代農民工就業前培訓和就業后崗位培訓的雙重直接受益者，但新生代農民工培訓問題產生的根源是我國長期存在的城鄉二元分治體制，徹底解決新生代農民工培訓問題需要政府、企業、職業院校等教育培訓機構和新生代農民工個體的多方配合。政府在其中主要承擔主導責任，發揮主導作用，政府不能包辦新生代農民工培訓，主要在于政府不能提供有針對性和實用性的培訓。強調用工企業成為新生代農民工培訓工作的實施主體，是基于發達國家農村剩余勞動力轉移培訓的成功經驗及人力資源管理理論皆已證明，只有以企業為主體才能確保新生代農民工培訓工作取得實效。企業作為培訓主體，一是要履行自身作為雙重受益者應盡的那部分責任，二是為了確保新生代農民工培訓的實效性。企業并非包辦新生代農民工培訓，它們只能在政府主導下作為培訓的實施主體。對于小型微型企業甚至部分中型企業而言，他們的主體地位主要體現為具有主體責任感，基于企業崗位需求和新生代農民工個體需求來明確培訓需求，實施環節要外包給專門的培訓機構或職業院校。

（二）落實政府與企業角色定位的建議

1實現政府與企業在新生代農民工培訓中角色定位的正規化、法制化

政府應該考慮制定國家層面的“終身教育法”，從戰略發展的高度指導實施新生代農民工終身教育，鼓勵新生代農民工接受終身教育。因為新生代農民工培訓關系國計民生，同時，由于農民工群體的特殊身份導致雇傭關系不穩定等因素，越來越多的新生代農民工不僅希望獲得職業技能培訓，更希望獲得高層次的學歷教育。因此，應制定國家層面的“終身教育法”：其一，可以明確政府和以企業為主的各種社會組織在新生代農民工培訓工作中的角色定位，將推進新生代農民工培訓的過程轉變為行政執法的過程，提高貫徹執行力度；其二，可以設計學分銀行等制度，實現企業、職業院校及其他培訓機構之間學習成果的互認與積累，有助于新生代農民工將其在頻繁流動過程中獲得的知識與技能有效轉化與銜接；其三，可以通過國家的重視以及政策、制度、資金等方面的投入，通過國家政策、社會輿論和風氣的引導，切實提高新生代農民工的終身學習意識和培訓意識，使他們真正認識到只有接受培訓并完善個人技能和綜合素質，才能贏得城市認同感，真正融入所在城市，從而產生源自內心的強烈的培訓需求，這也是新生代農民工培訓取得實效的關鍵要素之一。

政府通過相關法律法規助推企業成為新生代農民工培訓的實施主體。政府要通過企業與公司法、甚至專門的企業培訓法的逐步制定與完善，促進我國當前為數眾多的“經營驅動型”企業向“管理驅動型”企業轉型，推進企業管理尤其是企業人力資源管理工作的規范化、制度化，使員工在職培訓成為企業的常規工作，助推用工企業成為新生代農民工培訓的實施主體。企業利用好自身優勢，可以確保培訓實效。企業員工培訓的基本流程是：培訓需求分析→制定培訓計劃→選擇恰當的形式與方法組織實施培訓→培訓成果的評估與轉化應用。企業可以通過培訓需求分析系統，從“符合企業整體利益”、“能夠勝任崗位”、“適應員工個性、現有知識、能力現狀”三個層面把新生代農民工的每個階段的具體培訓需求明確下來，針對具體培訓需求，制定針對性的培訓計劃，從源頭上保障新生代農民工培訓能夠取得實效。就企業中各崗位（尤其是大多數新生代農民工所承擔的一線實操崗位）所需要職業技能的培訓而言，可以采用基于企業工作現場體驗與“做中學”的行動學習、現代學徒制（導師制）等常用方法，較好地解決多數新生代農民工因為培訓內容缺乏針對性和實用性而產生的培訓參與率較低的困境。企業也較容易通過將培訓與業務捆綁、與個人利益掛鉤、將個人績效與企業整體績效的提升作為檢驗培訓效果的主要標準等方式，激發新生代農民工參與培訓和在工作實踐中應用培訓成果的強烈內在動機，繼續推動行動學習，較好地實現培訓成果轉化，取得培訓實效。

2民生情懷是解決新生代農民工培訓問題的前提和基礎

從戰略管理的視角看，組織高層管理者發自內心的重視及參與是做好組織培訓工作的關鍵。“民為邦本，本固邦寧”，只有定位在這一認知高度，我們才能擁有做好新生代農民工培訓工作、解決新生代農民工難題的源動力。被尊為“世界平民教育之父”的晏陽初先生，傾其一生致力于平民教育運動，取得了舉世公認的成就，正是源于其民本思想與民生情懷。2010年6月14日，溫家寶總理在北京地鐵施工工地會議室召開新一代農民工代表座談會，強調“要關心農民工、愛護農民工、尊重農民工，尤其是年輕一代的農民工”。[1]2015年3月8日全國兩會現場，李克強總理曾向代表們講述他與農民工的一段對話。[2]連續兩任總理對農民工尤其是新生代農民工的關注所體現出的也是民本思想和民生情懷。

聯合國教科文組織第六屆國際成人教育大會的最重要成果《成人學習和教育全球報告》認為，從事成人教育的工作人員的質量是保證成人教育質量的關鍵。[3]我們認為，對新生代農民工培訓工作人員而言，其質量的首要指標就是民本思想與民生情懷，只有具有民本思想與民生情懷，才能真正熱愛這一工作，才能想方設法為新生代農民工提供有針對性的、能夠滿足其需求和愿望的培訓內容，才能使新生代農民工培訓工作有質量，有實效。

綜上所述，民本思想和民生情懷是做好新生代農民工培訓的前提和基礎。國家和政府要基于這種民本思想與民生情懷來制定新生代農民工培訓的法律法規、政策和制度，企業與相關培訓機構作為培訓的具體實施者也應該帶著這種民本思想與民生情懷開展培訓工作。只有具備了這一前提和基礎，我們才能從認知上、制度上、行動上來切實解決新生代農民工培訓問題。

3繼續推進和深化城鄉二元分治體制改革

政府必須改革現有的以戶籍制度為核心的城鄉二元體制，從根本上阻斷“新生代農民工”的下一代繼續淪為需要集全國之力才能解決其困境的又一代“新生代農民工”，避免“新生代農民工”問題一代一代存續下去，陷入惡性循環。同時，改革也可以為徹底解決當前這一代“新生代農民工”的培訓困局助力：（1）繼續改革現有戶籍制度。2015年10月21日國務院常務會議通過的《居住證暫行條例》是戶籍制度改革的重大突破。政府要做好后續執行的政策與法規保障，把使新生代農民工享有平等的在城市居住的權利落到實處。（2）改革現有教育制度，平衡城鄉教育資源，加大對農村教育的投入力度，使農民、農民工享有公平的接受教育的權利；嘗試構建關于新生代農民工的終身教育體系，從根源上解決新生代農民工整體素質低于城市青年群體的現狀。（3）改革現有勞動就業制度。政府要打破現存的以戶籍身份為基礎建立起來的二元勞動力市場，統一城鄉就業政策，消除新生代農民工進入城市的體制和政策障礙，使新生代農民工享有與城鎮勞動者同等的待遇。（4）改革與戶籍制度密切掛鉤的社會保障制度，將進城新生代農民工納入社會保障的范圍。2015年11月3日國家發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，要實施全民參保計劃，適當降低社保費率。政府要制定相關政策與法律法規，使新生代農民工在務工城市逐步享有與市民平等的社會保障權利。

4實現新生代農民工培訓的統一歸口管理

政府必須真正理順新生代農民工培訓的管理機構，實現統一歸口管理，為新生代農民工培訓工作的貫徹執行奠定堅實的組織基礎。我們的建議是：遵循組織管理中專業化分工、統一指揮的基本原則，借鑒現代組織設計理論中吸收了矩陣結構優點的項目結構形式，把新生代農民工培訓作為一個專項任務來完成。自中央（國務院）至省市縣各級地方行政區域都設立一個單列的、不隸屬于各級政府的、專門的、擁有絕對權威的新生代農民工培訓管理執行機構（各級政府作為監督機構），來專門研究解決新生代農民工培訓工作中的重大問題，編制培訓計劃，落實扶持政策，統籌規劃新生代農民工培訓工作，統一指揮、調動、使用人力資源社會保障、發展改革、教育、科技、財政、住房城鄉建設、農業、扶貧等有關部門和工會、共青團、婦聯等組織的一切相關資源。可以在現有的各級農民工工作領導小組基礎上，依據上述思路進行探索。

5構建多元化經費投入機制，保障企業做好培訓實施主體

通過建立健全相關政策與法律法規，構建并落實“政府不斷加大投入，企業負擔職責內的投入，新生代農民工個體適度承擔部分投入”的多元化經費投入機制。2015年8月，人社部、財政部共同推出了以“招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養”為主要內容的企業新型學徒制，并拿出專項資金，每年為每名學徒補貼4 000—6 000元。目前，國內有13個省份已啟動新型學徒制試點，確定了70余家企業作為試點單位，試點人數達7 000余人。[4]如果該制度成熟固定下來，企業尤其是無力獨立開展新生代農民工培訓的中小企業可以通過相關部門的協調，將企業的新生代農民工培訓逐步納入該體系。

6企業實施新生代農民工培訓過程中的規范與監督

政府必須通過制定相關政策與法律法規對企業在新生代農民工培訓中應盡的責任加以明確界定：明確各級政府、工會、行業協會等組織對企業開展新生代農民工培訓的指導監督職責；明確不同行業協會、工會等組織制定針對性的、動態化的培訓標準、培訓內容、培訓手段、培訓師資隊伍建設等方面的職責。

【參考文獻】

[1]李國，王勝.新生代農民工底層生活記錄：從鄉村到城市路有多遠[N].工人日報，20100918.

[2]鄭春平，鹿偉，劉偉偉.總理講述民工故事：問他們過得怎樣他們當面就哭了[N].現代快報，20150308.

[3]聯合國教科文組織終身學習研究所.成人學習和教育全球報告[M].中國成人教育協會，譯.北京：教育科學出版社，2012.

[4]李長安.企業新型學徒制有助于破解“技工荒”難題[N].深圳特區報，20150811.

【Abstract】The role of government and enterprises in the new generation migrant workers training is not accurate. Therefore， the current training is not efficient. This paper analyzes the status and reasons of the role of the government and enterprises in the training of the new generation migrant workers， then it defines the role of government and enterprises in the training of the new generation migrant workers， and the measures to implement the role of the government and enterprises are also discussed.

【Key words】new generation migrant workers； training； government； enterprise

（編輯/喬瑞雪）