21世紀我國繼續教育政策的價值取向分析

徐玲

【摘要】國家作為公共政策的制定者，其政策本身反映出國家的某種需求與導向，同時滲透著一定時代與社會的價值取向。我國繼續教育政策制定的價值取向要在促進成人終身學習的本體價值與國家社會主義現代化建設的衍生價值之間尋找一個適當的平衡點，并在國家層面設立專門的繼續教育指導委員會，以協調政策推行過程中各行政部門之間的關系。

【關鍵詞】繼續教育；政策；價值取向

【中圖分類號】G72【文獻標識碼】A【文章編號】10018794（2016）11001404

一、研究背景

跨入新世紀以來，以信息技術為主要標志的高科技成果向現實生產力的轉化越來越快，甚至一夜之間產生了許多新知識、創造了許多科研成果、誕生了許多新學科門類，知識經濟已見端倪，這預示著人類的經濟社會生活已經發生了新的巨大變化。繼續教育自進入新世紀以來，越來越受到人們的高度重視，因為要適應信息時代的要求，我們就需要不斷地學習新的知識、新的思想理念、新的學習方法與學習手段等，它在形成全民學習、終身學習的學習型社會方面所起到的推動作用越來越顯現出來。除此之外，繼續教育為廣大社會群眾提供了多渠道、多層次的接受學歷教育和培訓的機會，為我國實現從人口大國向人力資源大國轉變做出了重要貢獻。從政策層面上，國家這十多年來陸續制定出臺了一系列有關繼續教育的政策文件，推動著繼續教育向前發展。

在政策研究過程中，人們始終需要關注的一個問題，就是政策的價值分析。羅伯特·艾斯頓認為，“公共政策是對全社會價值做有權威的分配”。[1]“所謂教育政策價值取向，是教育政策制定者在自身價值判斷基礎上所做的一種集體選擇或政府選擇，它蘊含著政策制定者對政策的期望或價值追求，體現了政策系統的某種價值偏好，表達著教育政策追求的目的與價值。教育政策的價值選擇既包括觀念中的選擇，又包括實踐活動中的選擇”。[2]對教育政策主體的價值分析實質上就是對政府及其行為的價值分析，即“就教育政策而言，它是政策主體意志對象化的產物，離開了教育政策主體，教育政策價值也就失去了依存的條件，一定的教育政策總是帶有主體的價值觀念”。[3]所以說，教育政策價值取向問題的實質在于是以誰為教育政策價值主體，并對價值主體的需要、目標和理想、方式和手段作何理解。

二、研究方法——NVIVO編碼與詞頻分析

本文按時間順序提取自進入21世紀以來重要的中央級別的繼續教育政策，有以下十個：《面向21世紀教育振興行動計劃》（1999年教育部）、十六大報告（2002年黨中央）、《2003—2007年教育振興行動計劃》（2004年教育部）、《國家教育事業發展十一五規劃綱要》（2007年教育部）、十七大報告（2007年黨中央）、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（2010年教育部）、《關于加快發展繼續教育的若干意見（征求意見稿）》（2012年初教育部）、十八大報告（2012年11月黨中央）、教育部2013年工作要點（2013年1月教育部）、《關于加快發展現代職業教育的決定》（2014年5月國務院），最終以十篇政策文獻作為研究對象。

研究分析工具采用由QSR公司設計開發、用以輔助計算機進行文本分析的軟件——NVIVO。它擁有強大的編碼功能，能夠對各類文本、訪談紀錄、調查問卷、視頻圖片、網頁等內容進行處理。本文選擇了NVIVO軟件中的三級編碼（開放式編碼——軸心式編碼——選擇式編碼）的方式完成。首先，本文對于直接與繼續教育相關的政策采取完整編碼方式，對于間接涉及的政策，只選取其中與繼續教育有關的政策文本采取部分編碼方式。然后對一級編碼中獲得的核心概念進行分析，發現和建立概念之間的各種聯系，將這些重要政策文本的概念歸入以下各概念類屬中——政策環境、政策主體、政策目標等要素。其次，分析與歸納二級編碼，如政策主體包括制定主體、執行主體與受益主體，再逐層進行三級編碼，并對三級編碼中出現的高頻詞匯做統計分析。最后，選擇核心類屬方式把所有的其他類屬串成一個整體拎起來，起到提綱挈領的作用。總之，在對繼續教育政策文本的所有概念的類屬及其關系建立以后，從繼續教育政策主體、目標、環境等角度來深入分析繼續教育政策的價值取向。

三、繼續教育政策的價值取向分析

國家作為公共政策的制定者，其政策本身反映出國家的某種需求與導向，同時滲透著一定時代與社會的價值取向。綜觀進入21世紀以來我國出臺的繼續教育政策，其價值取向的變遷表現為多種形式，涉及到經濟、政治、文化、社會和人的發展等各方面。

1從繼續教育政策環境看，帶有鮮明的國家經濟價值與政治色彩

“政策被看成是社會中某種現象，總會產生于確定的社會經濟環境之中，公共政策是具體社會環境復雜運行的產物”。[4]弗朗西斯這句話可以透視出，我國繼續教育政策也是不同時代需求的產物，社會經濟、政治、文化無疑制約與影響著其政策的制定。簡而言之，不同時期的繼續教育政策價值取向的客觀背景取決于特定時期的政治、經濟及文化等條件的變遷。

21世紀是個什么樣的世紀，中國在跨入21世紀之后的政治經濟狀況如何？從表1可看到，“小康（和諧）社會”、“社會主義現代化建設”、“知識經濟”三個詞出現頻率最高。這說明在經濟全球化、世界多極化的挑戰下，中國以建設社會主義現代化、建設小康（和諧）社會、促進知識經濟發展為新世紀的主要任務，而教育在建設小康社會、實現社會主義現代化與發展知識經濟方面有著舉足輕重的地位，起著基礎性、先導性、全局性的作用，此類關鍵詞語出現次數也是最高的。由此可知，國家所制定的繼續教育政策中蘊含著促進國家社會與經濟發展的價值取向，同時又著重強調了必須要為小康社會與可持續發展提供足夠的擁護社會主義的合格人才與勞動者，這是教育的歷史使命，也是繼續教育政策中必然帶有的政治傾向。

2從繼續教育政策達成目標看，凸現以人為本的價值，彰顯終身教育

從語言學的分析策略來看，政策文本的目標是文本分析重點關注的一個方面。教育政策目標的關鍵詞可以分為兩類：一類是宏觀的目標詞語，往往涉及國家政治經濟文化發展；一類是微觀的目標詞語，與繼續教育自身問題密切相關。從政策價值分析來看，“政策目標體現了決策者的政治傾向及價值偏好，也反映出決策者對這一問題的認識程度”。[5]

進入21世紀，隨著市場經濟的建立和終身教育的發展，人才供求狀況得到改善，黨與政府開始提出構建小康與和諧社會的理念，也開始關注到人本身的多樣化的教育需求，繼續教育政策的立足點隨之轉向于人本身的需求、人的全面發展和終身教育。于是，“終身教育體系”、“終身學習”、“全民學習”就在政策文本中頻繁出現，這是繼續教育政策直接價值的表現。直接價值是教育政策作用于教育本身的價值（產品本身），其實質是為人的發展服務的。通過繼續教育政策的制定促進終身教育的發展，是繼續教育政策為成人自身再生產服務的良好載體，通常把這種價值理解為教育圈內的一種價值規范。

繼續教育的本質從成人發展的角度看是為了社會全體成人能夠擁有繼續學習、終身學習的機遇或權利，促使成人的內在潛力在一定程度上得到開發與激活，促使成人全面發展，并能實現成人的價值，從而完整地構建出終身教育的體系。這是以人（成人）為本的思想在繼續教育政策中的體現，因為以成人為本即意味著教育要把成人當作自由人，尊重成人的發展，促進成人的全面發展。

同時，從這十多年間關于繼續教育政策目標的詞語變遷中還可推斷出繼續教育政策制定的立足點也是要滿足國家現代化建設，做出知識貢獻的需要，特別是與建設人力資源強國和學習型社會緊密聯系，體現出國家對繼續教育政策的經濟價值的重視。這是繼續教育政策間接價值的表現，它是依賴于直接價值的效率或作用而實現的價值（產品衍生的價值），其實質是為了促進學習型社會的發展。

3從繼續教育政策的三個主體看，主體各自的利益需求還需要進一步溝通

教育政策主體是對教育政策及其運動過程產生并發揮根本作用和影響的相關行為人、團體或組織。按照在政策中的不同角色可分為政策制定主體、執行主體以及受益主體。戴維·伊斯頓認為，“一項政策包含著一系列分配價值的決定和行動”。[6]也就是說，“公共政策所體現的意志背后是各種錯綜復雜的利益關系，公共政策不僅是利益的確定形式，也是利益調整工具和分配方案”。[7]

一項公共政策的制定主體是公共權力機構，即廣義而合法的政府，包括立法、行政和司法的各級機關，其中立法機關是全國及地方各級人民代表大會及其常務委員會，其將政策上升到法律層面，賦予政策合法性和權威性；行政機關指我國國務院及地方各級政府，還包括中央各行政部門以及地方各行政部門；司法機關是指法院、檢察院、公安機關（含國家安全機關）。另外，還包括中國共產黨的各級領導機構。建國之初共產黨通過《憲法》就確定了自己的領導地位，盡管沒有被賦予立法權，但在立法乃至行政決策的過程中深深地影響了立法與行政決策，甚至掌握著立法與行政決策。對于國家級別的繼續教育政策來說，其制定主體是相對固定的，即黨中央、國務院與教育部。它們在整個政策制定過程中占據著絕對的優勢地位，擁有著絕大多數的管理權力與利益。然而在利益多元化的社會，教育政策主體的多元化已成為民主社會的重要特色。不過，在繼續教育政策的制定過程中，繼續教育政策研究的專家學者并不多。

政策的執行主體比較復雜，主要是地方各級政府及其與繼續教育有關的組織，包括各種類型的成人學校，如成人高校、教育學院、職工學校、鄉鎮成人文化學校、廣播電視大學、函授學院、業余大學、全日制高等學校函授教育以及各種類型的企業等等。它們是繼續教育活動的組織者和實施者，是將國家政策中所涉及到的利益轉換到個人身上的中間層級的組織。具體地說，黨中央、國務院與教育部的法律法規、政府文件和意見通知先是傳達到各地方省市級的行政單位，然后再逐層傳達到各級各類成人學校和企業，這是一個服從與執行的過程。不過在具體執行過程中，地方政府以及相關部門可以根據本地區的特色，發布更加具體的執行條例，將綱領性的繼續教育政策方案加以可操作化，便于執行。總體而言，地方各級政府、各類成人學校的權力相當有限，大多數時候只是做到“上傳下達”，還缺乏與中央政府部門的有效溝通交流。同時，地方政府部門也與企業之間缺少密切的聯系，導致政策制定和執行之間還存在一定的鴻溝，或者說造成二者的關聯性較弱，使得繼續教育政策的行動力和效力較低下，妨礙了政府與學校組織、企業和其他利益相關者共同發展繼續教育的積極性。

從繼續教育政策的文本規定中可看到，受益主體主要是社會個體公民，范圍基本覆蓋了所有社會成員，如各行業的管理人員和專業人員、社會從業人員、公務員、國家行政管理干部隊伍、企業經營管理和財務管理人員、各類下崗和轉崗人員、青壯年農民、青壯年文盲、專業技術人員、鄉鎮企業職工、達到法定勞動年齡的勞動者。一般來說，作為政策受益主體的社會成員可以通過各種各樣的途徑參與繼續教育政策的制定，這既可以維護自己的切身利益，又可以約束政策制定核心主體的自利行為，保證政策的公共利益和代表性。但在繼續教育政策制定中很少有社會成員的參與，也就是說，國家在繼續教育政策制定的過程中，很少征求成人學習者對政策的意見，也沒有聽取成人學習者的教育需求，從而造成社會成員在政策制定過程中話語權較少甚至缺失，導致了受益主體的相關利益缺席的出現。

四、結束語

綜上所述，當前的繼續教育政策的價值取向既帶有鮮明的國家經濟價值與政治色彩，也凸顯出促進公民人格完善和擁有繼續學習、終身學習權利的政策目標。

就我國的現狀而言，繼續教育政策的價值取向應結合我國現階段的經濟發展水平、三十多年來繼續教育推行的政策經驗以及市民的基本需求來做綜合的考慮。當前我國正面臨著社會轉型及經濟增長的巨大任務，需要將沉重的人口負擔轉化成為具有一定優勢的人力資源，因此，追求高水平、高速度的經濟發展仍是我國現階段的主要目標。但我國近十幾年來出現了公民道德下滑以及公民自身信仰喪失等一系列社會問題。黨和政府也深刻認識到這些問題，十七大和十八大報告中多次提出 “以人為本”的科學發展觀并加以深入貫徹落實，這就表明我國的繼續教育政策既要強調為國家經濟發展與建設人力資源強國而提供人才與智力支持的知識貢獻作用與經濟功能，同時也不能忽視通過終身學習、全民學習去滿足全體社會成員的精神生活需要和促進人格完善的本體功能。為此，我國繼續教育政策制定的價值取向應該在促進成人終身學習與國家社會主義現代化建設之間尋找一個恰當的平衡點，簡而言之，先確立一個整合與平衡上述兩方面的價值基礎，然后通過確立短期目標與規劃長遠目標的方式，去實現成人人格的完善與國家經濟發展的提升，最終促進社會主義和諧社會的構建。

同時，為了保證繼續教育政策三個主體在各自的利益需求上溝通方式與渠道的暢通，在國家層面應該設立專門的“繼續教育指導委員會”，以協調繼續教育政策執行過程中各級各類行政部門之間的關系。由于繼續教育涉及的范圍比較廣泛，因此“繼續教育指導委員會”的行政級別不能過低，最好由國務院或教育部的領導來直接管理，這才會具有較高級別的協調力度，相應地下面的各級具體部門的主要負責人也需直接參與，以打通部門之間的鴻溝，促進協調合作。

【參考文獻】

[1]張樂天.教育政策法規的理論與實踐[M].上海：華東師范大學出版社，2002：19.

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[4][美]弗朗西斯·C·福勒.教育政策學導論（第二版）[M].許慶豫，譯.南京：江蘇教育出版社，2007：50.

[5]吳志宏，陳韶峰，等.教育政策與教育法規[M].上海：華東師范大學出版社，2003：47.

[6][美]戴維·伊斯頓.政治體系：政治學狀況研究[M].馬清槐，譯.北京：商務印書館，1993：123.

[7]謝煒.中國公共政策執行中的利益關系研究[M].上海：學林出版社，2009：2.

【Abstract】As a national public policy maker， the nation itself reflects certain needs and guidance and it permeates the value orientation with certain times and society. The value orientation of continuing education policymaking need to find an appropriate balanced point between promoting the value of ontology of adult lifelong learning and the derivative value of national socialist modernization construction. Also， we need to set up a special continuing education steering committee at the national level to coordinate the relationship between the various administrative departments in the process of implementing the policies.

【Key words】continuing education； policy； value orientation

（編輯/喬瑞雪）