特朗普貿易政策因何生變

馬修?古德曼

特朗普貿易政策在多邊組織合法性、匯率操縱、中國對美國經濟困局的責任等問題上，出現了根本性轉變

3月1日，美國貿易代表辦公室（USTR）發布了2017年美國貿易政策議程（以下簡稱議程）。除了包含一些讓人瞠目結舌的內容（例如建議特朗普政府不受制于WTO裁決）外，議程基本上遵循了美國貿易政策的一貫原則，包括：鼓勵其他國家向美國開放市場，執行美國貿易法規，為美國工人、企業、農民和農場主的利益開展更有效的貿易協定談判等。

USTR公布的最終版本與此前媒體披露的草案有所不同。這些變化在一定程度上表明美國政府的貿易政策發生了實質性轉變，抑或表明白宮內部仍存在程序混亂或觀點沖突的問題。

兩個版本之間的重大變化包括七大方面：

一是最終版本在關于WTO的第一個關鍵提法中增加了“成員”一詞，表明侵犯美國權利的是WTO個別成員國而非WTO本身。最終版本的提法為：“抵制其他國家或WTO等國際組織的成員在美國參與的各類貿易協定中企圖削弱美國權利和利益，或者增加美國義務的行為”。

二是最終版本刪除了草案中“自美國贏得獨立以來，美國公民只遵守美國政府制定的法律法規，而不受其他政府或國際組織裁決，這是美國的一項基本原則”的內容。

三是增加了特朗普政府貿易政策的另一個“關鍵目標”：“在現有協定中強制執行勞工條款，并對強迫勞動所生產的產品執行進口和銷售禁令”。

四是對匯率操縱的論述有所軟化，從“在某些情況下，其他國家操縱貨幣匯率，人為提高了美國商品和服務的成本”改為“關注其他國家的貨幣政策，及其對美國商品和服務競爭力的影響”。

五是要求拒絕開放當地市場的國家采取互惠原則的強硬論調有所軟化，相關措辭在最終版本中變為“鼓勵其他國家給予美國生產者公平、互惠的市場準入”。

六是在討論貿易協定為何沒有達到預期效果時，增加了“許多因素產生影響，尤其是2008-2009年金融危機和自動化的廣泛影響”的表述。

七是在最終版本中，沒有提及中國在全球產出中所占份額的增加犧牲了美國利益，但提到了中國如何“不按市場原則行事”。

最終版本在論調和實質內容上的軟化處理，可能意味著特朗普貿易政策在多邊組織合法性、匯率操縱、中國對美國經濟困局的責任等問題上，出現根本性轉變。承認貿易協定談判給美國工人和企業帶來的“實質性收益”以及自動化對美國就業的影響，也可能反映出特朗普及其顧問在“認清更多現實”。

或許，更有可能的原因是白宮政策制定程序仍然尚未成型。從發布的議程看，應是羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）幕后操控，USTR工作人員炮制了最初的議程草案，而國家貿易委員會主任納瓦羅（Peter Navarro）加入了一些修辭性內容（如指責中國犧牲美國利益），但最終或許由國家經濟委員會主任加里·科恩（Gary Cohn）定稿，刪除了一些爭議較大的內容。

坦率地講，這份年度貿易政策報告比實際業務報告更具吸引力。大多數屆美國政府都很難在其任期的前6個月內滿足國會當初規定的期限，特朗普政府努力在不到六周的時間內將議程報給國會，主要為表達雄心壯志而非聚焦操作可行。但這份議程一夜之間的變化更多表明，白宮內部不同勢力之間在觀點上存在分歧，以及尚缺明確的決策程序，而不是圍繞一個連貫一致的貿易戰略去指導下一年度的貿易規劃。

（作者為美國戰略與國際研究中心高級研究員。王藝璇譯）