源頭反腐的新思路：法務會計參與公共資金監管

沈玲

【摘要】腐敗的實質是公共財產向私人部門的不正當轉移。通過對公共資金的監管，形成對公共財產的監管，從而防止公共財產的流失，起到從源頭上治理腐敗、預防腐敗的作用。法務會計在公共資金的監管方面有其優勢，可通過積極參與制度建設、設置專崗完善內控制度、參與公共資金外部監督等路徑實現對公共資金的監管，進行源頭反腐。

【關鍵詞】源頭反腐 法務會計 公共資金 監管

【中圖分類號】 F275.1 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.06.011

十八屆五中全會、六中全會提出“著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制”。①構建反腐體制機制需要相對健全的法律體系。2015年，《刑法修正案》對貪污、受賄罪的處罰增設了“終身監禁”，在法律上對腐敗犯罪加大了懲罰力度，使人們“不敢腐”。同時，由于人們腐敗的對象往往表現為公共財產，任何財物的轉移變動都會留下會計痕跡，若能對公共財產轉移變動留下的會計痕跡形成專業的預防監督機制并建立調查懲治支持機制，就能從源頭上防治腐敗，達成“不能腐”和“不想腐”的目標。因而，反腐敗也是個會計問題。

2016年，財政部《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》提出支持法務會計服務業務的發展。②法務會計業務是指法務會計人員依據法律規定，綜合運用會計、審計、法律等多學科交叉知識和專業技能，對社會經濟活動中發生的欺詐行為、經濟糾紛等進行調查、檢查、審核、估算、分析等，據此做出鑒定或作為專家輔助人支持訴訟的專業服務活動。③可見，法務會計在反腐領域理應大有可為。本文試從法務會計參與公共資金監管的角度，為源頭反腐提供思路。

源頭反腐：監管公共資金

涉及腐敗的罪名有貪污罪、挪用公款罪、受賄罪、行賄罪、巨額財產來源不明罪等。貪污和挪用公款是典型的公款私吞和公款私用。受賄行賄罪的實質是權錢交易，利用國家工作人員的身份動用權力將公共資源給予私人部門或減少私人部門應繳納的公共稅費，其后果是公共財產流向私人部門。巨額財產來源不明罪中的巨額財產不外乎兩個來源：一是直接來自于公共部門；二是通過濫用權力，拿公共財產交換而來，如立法者受大額財產誘惑被“立法游說”進行立法權尋租，造成公共財產流失而私人部門獲得不正當利益。另外，違規發放津貼補貼、公款送禮、豪華公務會議培訓等腐敗問題的實質也是將公共財產用于滿足私人欲望。因此，可將腐敗概括為公共財產向私人部門的不正當轉移。④

摧毀不正當轉移通道。既然腐敗的實質為公共財產向私人部門的不正當轉移，那么監管好公共財產，堵住、切斷、消除公共財產向私人部門不正當轉移的通道，也就從源頭上預防和遏制了腐敗。公共財產包括公共物資和公共資金。其中，公共物資主要通過公共資金實現，如國有基礎設施、扶貧物資等都依賴于公共資金的投入和使用。對公共資金的監管能夠達到公共物資和公共資金雙重監管的效果，摧毀公共財產向私人部門轉移的通道，形成對腐敗的源頭打擊。我國公共資金體量龐大，對巨額公共資金收支的不力監管會形成大量的腐敗機會。

減少消除腐敗機會。人們做出腐敗選擇受到三方面因素的影響：腐敗動機、腐敗機會和制度約束。腐敗動機是腐敗行為發生的內在因素；有了腐敗動機還需找到腐敗機會，即找到制度漏洞從而通過權力濫用將公共財產占為己有；有了腐敗的動機和機會還要權衡成本，根據懲治制度的嚴厲性和實施力度判斷腐敗的成本收益。⑤其中，減少消除腐敗機會對預防腐敗頗有意義，而針對公共資金監管的目的恰恰是減少和消除腐敗機會，起到從源頭上治理腐敗的作用。

形成統一戰線。直接針對“人”的監督易引起被監督對象的抵觸，我國官員財產申報制度的“難產”就是典型例子。而對公共資金的監管則不同，其監管對象是“財”，并非 “人”，非事后算賬而重在預防，相對來說較易為被監管資金的管理人接受。公共資金監管的推行相對直接針對“人”的監督和調查，遇到的阻力較小，且公共資金監管能夠使各級公共資金管理人形成統一戰線，共同預防腐敗的發生，有利于監管工作的順利開展。⑥

法務會計參與公共資金監管的優勢與路徑

參與公共資金監管的優勢。較一般的審計，法務會計有其優勢。在遇到涉及訴訟的公共資金腐敗問題時，由于訴訟證據的認定問題專業性較強，普通審計人員未必精通法律尤其是訴訟制度，其在審計過程中所獲取的證據材料與訴訟證據的認定標準存在差距，往往需要司法機關對相關證據進行重新調取和轉換，造成公共資源的浪費，阻礙對腐敗行為的及時懲治。而法務會計精通法律，在參與公共資金監管過程中可結合訴訟證據認定標準進行調查取證，確保證據符合訴訟要求，提高反腐效率。法務會計還可協助司法機關對腐敗分子和相關利益人的個人和家庭財產進行調查，追回被轉移的公共資金，加強法律實施力度，增加腐敗選擇中制度約束的砝碼。

法務會計參與公共資金監管的路徑。第一，積極參與制度建設。監管本身要法治化，較完備的制度是監管的前提。首先，制度的空白會造成監管依據缺失從而形成監管的真空地帶；其次，在制度空白地帶進行監管，監管本身無法可依，又會造成新的權力尋租，引發監管過程中的公共財產流失。因此，盡快完善與公共資金直接相關的財稅制度，既是財稅改革的自身任務，也是加強公共資金監管的前提。公共資金領域的立法專業性較強，沒有會計學、法學、經濟學等多重背景的專業人員參與，很難保證立法的科學性、民主性、有效性。法務會計可利用跨專業的理論優勢和監管實踐經驗，通過聽證等方式積極參與公共資金領域的立法，推動源頭反腐的制度建設。

第二，設置專崗完善內控制度。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”

內控制度是組織自我制約的系統，其目的在于保障組織內部各環節有效運行、維護資產不被侵占挪用、保證會計信息真實準確、遵守國家相關法律法規、貫徹組織決策、實現組織目標。內控越完善，錯弊越少。財權是行政權力中最有價值最關乎經濟發展和社會公平的權力，同時也是最易被濫用的權力。所以，完善公共資金收支的內控制度尤為必要和重要。如前所述，法務會計在完善內控制度方面具有顯著的優勢，可探索在公共資金管理單位的內控部門中設置法務會計崗位，對公共資金事項進行監管以完善內控制度。在腐敗行為發生前，法務會計發現問題提前介入，及時制止腐敗行為；在出現公共資金流失等問題后，發現會計痕跡，切斷公共資金流失通道，獨立或協助有關部門制定方案、調查取證、提供專家支持，打擊腐敗。

第三，參與公共資金外部監督。內部監督固然重要，外部監督也必不可少。法務會計參與公共資金的外部監督的方式很多，不一定拘泥于某一固定的形式。除接受公共資金管理機關、審計機關或社會組織等聘請，協助其進行監督、審計、調查，協助支持司法機關偵查、訴訟工作外，法務會計還可以拓展多種方式作為外部專業人士參與到公共資金的收支管理活動中去。例如，公共收入中的稅收問題比較復雜，白紙黑字的法條往往難以涵蓋復雜的經濟活動。該不該征、該征多少，如果在此類問題上缺乏必要的科學決策、民主決策的程序，可能造成公共財產不正當轉移。為提高決策質量，規范決策程序，促進決策的科學化、民主化和制度化，許多稅務機關設有專家咨詢委員會，幫助解決疑難問題。法務會計作為這方面的專業人員應該進入專家咨詢委員會，通過提供咨詢以法務會計的權利限制財稅機關的自由裁量權力，實現對公共資金的外部監督。

反腐是國家治理中的一個系統工程，既需要頂層設計，也要尋求頂層設計下相關主體參與的綜合治理，這有賴于社會各群體發揮優勢落實法律制度。法務會計理應參與到公共資金的監管中去，為源頭反腐貢獻一己之力。

注釋

①《中共十八屆五中全會公報》，2015年10月，http：//www.caixin.com/2015-10-29/100867990.html；《中共十八屆六中全會公報》，2016年10月，http：//news.ifeng.com/a/20161027/50165707_0.shtml。

②財政部：《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》，2016年10月，http：//www.cicpa.org.cn/news/201610/t20161021_49237.html。

③齊興利、王艷麗：《法務會計學》，北京：中國財政經濟出版社，2011年。

④⑥陳立誠：《財稅制度反腐——一種源頭治理的新進路》，《政治學研究》，2015年第1期，第59～70頁。

⑤過勇：《經濟轉軌、制度與腐敗——中國轉軌期腐敗蔓延原因的理論解釋》，《政治學研究》，2006年第3期，第53～60頁。

責 編∕戴雨潔