基于政策視角下的黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問(wèn)題及建議

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028）

基于政策視角下的黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問(wèn)題及建議

楊旭

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028）

2016年政府工作報(bào)告中提出要大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。其中調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)，也是釋放發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵就是縮小城鄉(xiāng)間的差距。本文從政策視角，對(duì)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平進(jìn)行了分析和測(cè)度，發(fā)現(xiàn)目前黑龍江省在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展在政策執(zhí)行、政策實(shí)施和政策效果方面存在問(wèn)題，通過(guò)成因分析提出加大對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督力度、增加財(cái)政支出、完善政策評(píng)價(jià)體系等建議。

黑龍江省；新型城鎮(zhèn)化；因子分析法

2012年十八大報(bào)告中指出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化共同發(fā)展道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。[1]2015年黑龍江省推出《黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路和需要解決的問(wèn)題。并在2015年更改了戶籍政策，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，推動(dòng)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了指向。[2]在社會(huì)福利政策方面，2015年《黑龍江省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助暫行方法的通知》中提出推進(jìn)醫(yī)療救助制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強(qiáng)與居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化政策的演進(jìn)過(guò)程及政策支持

本文通過(guò)對(duì)黑龍江省有關(guān)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策進(jìn)行整理，從政策涉及的方面，將新型城鎮(zhèn)化政策分為三個(gè)方面：

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的政策

2010年《黑龍江省人民政府關(guān)于促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。2016年《黑龍江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》提出加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能，完善城鎮(zhèn)體系、構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。2010年《黑龍江省人民政府關(guān)于促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出優(yōu)先發(fā)展城區(qū)特色產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并重。2011年《黑龍江省人民政府關(guān)于2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》提出大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)區(qū)工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化重點(diǎn)改革。

2、人口政策

2014年《黑龍江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革工作的通知》提出進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革是國(guó)家推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口有序合理轉(zhuǎn)移，是加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重要載體。2015年《黑龍江省人民政府關(guān)于印發(fā)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）的通知》提出深化戶籍制度改革。2006年《黑龍江省人民政府關(guān)于切實(shí)解決農(nóng)民工問(wèn)題的意見》提出改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)繁榮。2008年《黑龍江省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移辦法》提出引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)。2010年《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省農(nóng)民工培訓(xùn)工作實(shí)施方案的通知》提出向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)者技能培訓(xùn)的政策制定和組織實(shí)施。2006年《黑龍江省人民政府關(guān)于切實(shí)解決農(nóng)民工問(wèn)題的意見》提出引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力合理有序轉(zhuǎn)移依法保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。[3]2012年《黑龍江省流動(dòng)人口服務(wù)和管理辦法》提出加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理，維護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)益。

3、社會(huì)保障政策

2011年《黑龍江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》提出實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。2015年《黑龍江省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助暫行辦法的通知》提出推進(jìn)醫(yī)療救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強(qiáng)與居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。2005年《黑龍江省人民政府關(guān)于加快城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的意見》提出完善城鎮(zhèn)居民基本生活救助體系。2006年《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省農(nóng)村居民最低生活保障辦法(試行)的通知》提出為切實(shí)保障農(nóng)村貧困居民基本生活權(quán)益，加快農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)步伐，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

可以看出黑龍江省在新型城鎮(zhèn)化政策制定與國(guó)家政策制定方向一致，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口政策、社會(huì)保障方面均有涉及，并取得了明顯的效果，黑龍江省的城鎮(zhèn)化率從2004年的52.8%達(dá)到了2015年的58.8%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入也從2004年的7471元達(dá)到了2015年的24203元。但可以看出黑龍江省在有關(guān)新型城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口政策方面的制定要明顯落后與國(guó)家的政策制定時(shí)間，比如：國(guó)家對(duì)于新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口政策的制定從2001年就開始逐步規(guī)劃，而根據(jù)筆者整理黑龍江省在2006年才開始實(shí)施相關(guān)政策。

二、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的分析

根據(jù)城鎮(zhèn)化的相關(guān)文獻(xiàn)資料，在深入理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征的基礎(chǔ)上本文選擇了四個(gè)方面作為反映城鎮(zhèn)化水平的依據(jù)，以期更系統(tǒng)、更全面地反映城鎮(zhèn)化水平，主要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和人口與就業(yè)等方面來(lái)分析黑龍江省城鎮(zhèn)化水平[4]：

第一層面——經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，支撐著城鎮(zhèn)化發(fā)展。本文選擇城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、恩格爾系數(shù)、第二產(chǎn)業(yè)GDP增長(zhǎng)速度、第三產(chǎn)業(yè)GDP增長(zhǎng)速度等指標(biāo)來(lái)反映。

第二層面——基礎(chǔ)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠反映城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的成果，保障了城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)運(yùn)行，是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。本文選擇城市用水普及率、城市燃?xì)馄占奥省⒚咳f(wàn)人擁有公交車數(shù)量、每城鎮(zhèn)居民家庭平均每百戶移動(dòng)電話擁有量等指標(biāo)來(lái)反映。

第三層面——生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的好壞能如實(shí)反映城鎮(zhèn)化進(jìn)程中是否對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了威脅。本文選擇綠化覆蓋率、城市人均公園綠地面積、生活垃圾清運(yùn)量等指標(biāo)來(lái)反映。

第四層面——人口與就業(yè)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠提升人口就業(yè)率。本文選擇城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)失業(yè)登記率、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占總就業(yè)人口比重、常住人口城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)來(lái)反映。

選取我國(guó)和黑龍江省2004~2014年的數(shù)據(jù)，參考四川大學(xué)學(xué)者吳振明（2012）提出的計(jì)算發(fā)展指數(shù)的方法[5]。將上述指標(biāo)利用spss17.0軟件首先對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，然后運(yùn)用主成分分析法進(jìn)行主成分提取，最后計(jì)算我國(guó)和黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指數(shù)。得出數(shù)據(jù)如下圖1：

圖1 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指數(shù)對(duì)比圖

由圖1可以看出自2004年來(lái)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)整體平緩上升，2015年黑龍江省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.8%,比“十一五”末提高3.1個(gè)百分點(diǎn)。城市供水、燃?xì)狻⒓泄崞占奥史謩e達(dá)到96%、89%和74%；城市污水、垃圾處理率分別達(dá)到85%、90%，投入24.9億元用于提高城市機(jī)械化清冰雪能力，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。在2010年之前黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平高于國(guó)家平均水平，但從2011年開始，雖然發(fā)展趨勢(shì)上升，城鎮(zhèn)化水平卻低于全國(guó)平均水。由此可以看出，黑龍江省的發(fā)展進(jìn)程沒有跟上國(guó)家的腳步，可能在政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在問(wèn)題。

三、政策視角下黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問(wèn)題

1、政策執(zhí)行不到位

政策的執(zhí)行分為政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行客體。政策執(zhí)行主體方面，國(guó)家制定的新型城鎮(zhèn)化政策下達(dá)后，省級(jí)需要時(shí)間制定相關(guān)政策，政策會(huì)出現(xiàn)延誤，政策的制定時(shí)間落后于國(guó)家政策的制定，政策執(zhí)行的效果就會(huì)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于政策的傳遞性，每到下級(jí)政府政策的全面性就會(huì)小于上級(jí)政府，當(dāng)國(guó)家和省級(jí)政府下達(dá)新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策后，縣、鄉(xiāng)政府在執(zhí)行政府戶籍政策、人口就業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、基本生活保障等政策時(shí)，執(zhí)行的力度和執(zhí)行的全面性會(huì)低于上級(jí)政府的制定。政策執(zhí)行客體方面，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中戶籍政策多針對(duì)于農(nóng)村人口，縣、鄉(xiāng)政府往往只是單純地執(zhí)行但缺乏執(zhí)行前在農(nóng)民中的廣泛宣傳工作，在制定相關(guān)政策執(zhí)行辦法時(shí)也會(huì)出現(xiàn)上述情況，致使農(nóng)民不能了解到政策的改變能給他們帶來(lái)的切身利益，往往政策執(zhí)行客體處于被動(dòng)狀態(tài)，會(huì)阻礙政策的執(zhí)行和推進(jìn)，影響政策的執(zhí)行效果。

2、政策實(shí)施不連續(xù)

一項(xiàng)政策從制定到執(zhí)行都會(huì)消耗大量的人力、財(cái)力、物力，從黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的政策制定角度看，政策制定的時(shí)序性是不連貫的，比如在社會(huì)保障方面據(jù)可查政策分析，政策從2005-2016年制定的過(guò)程中政策的目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)是不統(tǒng)一的，會(huì)導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。每一個(gè)政策都有其相應(yīng)的周期，如果政策在執(zhí)行過(guò)程中突然中止，政府決策者所做的決策就要相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形式，會(huì)失去民眾的公信力。同時(shí)，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，會(huì)帶來(lái)增長(zhǎng)緩慢，事半功倍。

3、政策效果不明顯

新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是以人為核心。圖2可以看出從2004-2014年城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均收入均成逐年上升的趨勢(shì)，2014年的人均收入超過(guò)2004年人均收入的2倍。但城鎮(zhèn)居民人均收入遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村居民人均收入，沒有達(dá)到新型城鎮(zhèn)化提出著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的目標(biāo)。政策實(shí)施雖然實(shí)現(xiàn)了收入增長(zhǎng)，但實(shí)施的效果沒有達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，收入差距依然過(guò)大。

圖2 黑龍江省2004-2014年城鄉(xiāng)居民人均收入對(duì)比圖

四、政策視角下加快黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

1、加大對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督力度

加大對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督力度是政策管理的重要內(nèi)容，是保證新型城鎮(zhèn)化政策正確執(zhí)行、取得成效的重要保障。有效的監(jiān)督，能夠?qū)Q策科學(xué)化、高效化地執(zhí)行。同時(shí)各部門分工明確，通過(guò)有效的監(jiān)督，也可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中存在的各種問(wèn)題并促進(jìn)其及時(shí)解決，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

政策監(jiān)管部門在監(jiān)管新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，不僅僅是組織內(nèi)部進(jìn)行互相監(jiān)督，同時(shí)，應(yīng)設(shè)置公民監(jiān)督舉報(bào)模板。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展以人為核心，所以完善的政策監(jiān)管部門應(yīng)把公民的監(jiān)管納入其中，為公民的監(jiān)督建立完善的表達(dá)渠道，多方面、多渠道加大政策監(jiān)督力度，保證政策的有效推行。

2、增加財(cái)政支出

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)增加公共支出的壓力，需要通過(guò)財(cái)政手段進(jìn)行解決，新型城鎮(zhèn)化政策不連續(xù)有一部分原因也是由于財(cái)政支出不足導(dǎo)致的。

一方面，財(cái)政支出的增加能夠保障政策的持續(xù)進(jìn)行，新型城鎮(zhèn)化是人口、生產(chǎn)生活資料、技術(shù)等生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程，這一集聚過(guò)程也必然是基礎(chǔ)設(shè)施和在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)集中化、規(guī)模化提供的過(guò)程。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施作為居民進(jìn)行生產(chǎn)生活的先決條件，是推進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的硬件設(shè)施。另一方面，提高社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)等方面的資金分配。通過(guò)財(cái)政支出的增加，可以保證人財(cái)物的有序流動(dòng)。總之，基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)財(cái)政支出的需求會(huì)隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程而不斷提高，這就需要政府通過(guò)財(cái)政政策提供財(cái)力保障，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)發(fā)展。

3、完善政策評(píng)價(jià)體系

評(píng)估是一種政策在不斷的實(shí)施過(guò)程，進(jìn)行改進(jìn)、制定新目標(biāo)、新政策的依據(jù)。新型城鎮(zhèn)化的評(píng)估體系應(yīng)該能夠全面具體地反映某一地區(qū)的政策實(shí)施效果。所以應(yīng)該根據(jù)黑龍江省的地理情況、人文情況，設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，使其能夠通過(guò)科學(xué)方法對(duì)發(fā)展水平進(jìn)行定性分析，找出政策方面存在的不足，從而形成結(jié)論性意見。健全的政策評(píng)價(jià)體系有助于促進(jìn)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的有序良性發(fā)展。政策作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的導(dǎo)向，完善政策評(píng)價(jià)體系有助于提高政策實(shí)施的水平，提高政策實(shí)施效果。

4、落實(shí)戶籍政策

黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，相應(yīng)地農(nóng)民數(shù)量多，政策效果的不明顯一部分原因也是由于戶籍政策落實(shí)不好。根據(jù)《黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出目標(biāo)：到2020年，黑龍江省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%。由此，要以黑龍江省特大城市（哈爾濱、齊齊哈爾、綏化）和Ⅱ型大城市（雞西、鶴崗、雙鴨山、大慶、伊春、佳木斯、牡丹江、黑河）兩大體系為基礎(chǔ)推進(jìn)落實(shí)戶籍制度改革。一要建立健全實(shí)際居住人口登記制度，加強(qiáng)和完善人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，大力推進(jìn)以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的人口基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè)，并列入智慧城市工程。二要分類完善勞動(dòng)就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計(jì)生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合、共享和綜合利用，為人口服務(wù)和管理提供支撐。三要在信息共享基礎(chǔ)上，著重解決無(wú)戶口人員問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)戶口與身份證系統(tǒng)的準(zhǔn)確對(duì)接。四要擴(kuò)展應(yīng)用居住證配套功能，落實(shí)“同城待遇”，提高城市工作生活的品質(zhì)。從根本上促進(jìn)戶籍制度的改革，推動(dòng)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

[1]郭永豐：探析新型城鎮(zhèn)化道路的顯著特點(diǎn)[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊, 2015,08:83-84.

[2]王志浩、魏瑋：公共政策視角下黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展淺析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2013,(29):52-54.

[3]陳文晶、何宏蓮、徐嘉輝：黑龍江省農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施現(xiàn)狀及問(wèn)題分析 [J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(05): 78-81.

[4]韓振燕、王玨：新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系構(gòu)建——以江蘇省南京市為例[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究,2016,08:146-148.

[5]吳振明：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程協(xié)調(diào)狀態(tài)測(cè)度研究——以中國(guó)西部地區(qū)為例 [J].統(tǒng)計(jì)與信息論壇,2012,07: 101-105.

（責(zé)任編輯：王瑞芬）