基于政策視角下的黑龍江省新型城鎮化發展中存在的問題及建議

（哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

基于政策視角下的黑龍江省新型城鎮化發展中存在的問題及建議

楊旭

（哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

2016年政府工作報告中提出要大力推進新型城鎮化和農業現代化，實現城鄉區域經濟協調發展的戰略部署。其中調整經濟結構的重點，也是釋放發展潛力的關鍵就是縮小城鄉間的差距。本文從政策視角，對黑龍江省新型城鎮化的發展水平進行了分析和測度，發現目前黑龍江省在新型城鎮化發展在政策執行、政策實施和政策效果方面存在問題，通過成因分析提出加大對政策執行的監督力度、增加財政支出、完善政策評價體系等建議。

黑龍江?。恍滦统擎偦?；因子分析法

2012年十八大報告中指出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化四化共同發展道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。[1]2015年黑龍江省推出《黑龍江省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確了黑龍江省新型城鎮化的發展道路和需要解決的問題。并在2015年更改了戶籍政策，為農村人口向城市轉移，推動黑龍江省新型城鎮化發展做出了指向。[2]在社會福利政策方面，2015年《黑龍江省城鄉醫療救助暫行方法的通知》中提出推進醫療救助制度，促進城鄉統籌發展，加強與居民基本醫療保險，推動新型城鎮化發展。

一、黑龍江省新型城鎮化政策的演進過程及政策支持

本文通過對黑龍江省有關促進新型城鎮化發展的政策進行整理，從政策涉及的方面，將新型城鎮化政策分為三個方面：

1、經濟發展方面的政策

2010年《黑龍江省人民政府關于促進城區經濟發展的指導意見》提出推進產業創新，培育新的經濟增長點。2016年《黑龍江省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃》提出加快新型城鎮化進程，提升城鎮綜合服務功能，完善城鎮體系、構建大中小城市和小城鎮協調發展的新型城鎮化發展格局。2010年《黑龍江省人民政府關于促進城區經濟發展的指導意見》提出優先發展城區特色產業與傳統產業并重。2011年《黑龍江省人民政府關于2011年深化經濟體制改革工作的意見》提出大力推進農業產業化、農區工業化、農村城鎮化和區域經濟社會發展一體化重點改革。

2、人口政策

2014年《黑龍江省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革工作的通知》提出進一步推進戶籍制度改革是國家推進農業人口有序合理轉移，是加快新型城鎮化發展重要載體。2015年《黑龍江省人民政府關于印發黑龍江省新型城鎮化規劃（2014—2020年）的通知》提出深化戶籍制度改革。2006年《黑龍江省人民政府關于切實解決農民工問題的意見》提出改善農民工的就業環境，促進城鄉經濟繁榮。2008年《黑龍江省農村勞動力轉移辦法》提出引導農村勞動力就地就近轉移，增加農民就業機會。2010年《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發黑龍江省農民工培訓工作實施方案的通知》提出向城市非農產業轉移的農村勞動者技能培訓的政策制定和組織實施。2006年《黑龍江省人民政府關于切實解決農民工問題的意見》提出引導農村富余勞動力合理有序轉移依法保障農民工的合法權益。[3]2012年《黑龍江省流動人口服務和管理辦法》提出加強流動人口服務和管理，維護流動人口合法權益。

3、社會保障政策

2011年《黑龍江省人民政府關于加快推進社會養老服務體系建設的意見》提出實現城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險全覆蓋。2015年《黑龍江省城鄉醫療救助暫行辦法的通知》提出推進醫療救助制度城鄉統籌發展，加強與居民基本醫療保險。2005年《黑龍江省人民政府關于加快城鄉社會救助體系建設的意見》提出完善城鎮居民基本生活救助體系。2006年《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發黑龍江省農村居民最低生活保障辦法(試行)的通知》提出為切實保障農村貧困居民基本生活權益，加快農村社會救助體系建設步伐，推進城鄉一體化進程。

可以看出黑龍江省在新型城鎮化政策制定與國家政策制定方向一致，在經濟發展、人口政策、社會保障方面均有涉及，并取得了明顯的效果，黑龍江省的城鎮化率從2004年的52.8%達到了2015年的58.8%，城鎮居民人均可支配收入也從2004年的7471元達到了2015年的24203元。但可以看出黑龍江省在有關新型城鎮化經濟發展和人口政策方面的制定要明顯落后與國家的政策制定時間，比如：國家對于新型城鎮化在經濟發展和人口政策的制定從2001年就開始逐步規劃，而根據筆者整理黑龍江省在2006年才開始實施相關政策。

二、黑龍江省新型城鎮化發展水平的分析

根據城鎮化的相關文獻資料，在深入理解新型城鎮化的內涵與特征的基礎上本文選擇了四個方面作為反映城鎮化水平的依據，以期更系統、更全面地反映城鎮化水平，主要從經濟發展、基礎設施、生態環境和人口與就業等方面來分析黑龍江省城鎮化水平[4]：

第一層面——經濟發展。經濟發展是城鎮化發展的內生動力，支撐著城鎮化發展。本文選擇城鎮居民人均可支配收入、恩格爾系數、第二產業GDP增長速度、第三產業GDP增長速度等指標來反映。

第二層面——基礎設施。基礎設施建設能夠反映城鎮化發展帶來的成果，保障了城鎮的協調運行，是城鎮化的基礎。本文選擇城市用水普及率、城市燃氣普及率、每萬人擁有公交車數量、每城鎮居民家庭平均每百戶移動電話擁有量等指標來反映。

第三層面——生態環境。生態環境的好壞能如實反映城鎮化進程中是否對環境產生了威脅。本文選擇綠化覆蓋率、城市人均公園綠地面積、生活垃圾清運量等指標來反映。

第四層面——人口與就業。城鎮化的發展能夠提升人口就業率。本文選擇城鎮人口、城鎮失業登記率、第二產業和第三產業占總就業人口比重、常住人口城鎮化率等指標來反映。

選取我國和黑龍江省2004~2014年的數據，參考四川大學學者吳振明（2012）提出的計算發展指數的方法[5]。將上述指標利用spss17.0軟件首先對原始數據進行標準化處理，然后運用主成分分析法進行主成分提取，最后計算我國和黑龍江省新型城鎮化發展指數。得出數據如下圖1：

圖1 新型城鎮化發展指數對比圖

由圖1可以看出自2004年來黑龍江省新型城鎮化發展趨勢整體平緩上升，2015年黑龍江省常住人口城鎮化率達到58.8%,比“十一五”末提高3.1個百分點。城市供水、燃氣、集中供熱普及率分別達到96%、89%和74%；城市污水、垃圾處理率分別達到85%、90%，投入24.9億元用于提高城市機械化清冰雪能力，城鎮化水平不斷提高。在2010年之前黑龍江省新型城鎮化的發展水平高于國家平均水平，但從2011年開始，雖然發展趨勢上升，城鎮化水平卻低于全國平均水。由此可以看出，黑龍江省的發展進程沒有跟上國家的腳步，可能在政策制定和執行環節存在問題。

三、政策視角下黑龍江省新型城鎮化發展存在的問題

1、政策執行不到位

政策的執行分為政策執行主體和政策執行客體。政策執行主體方面，國家制定的新型城鎮化政策下達后，省級需要時間制定相關政策，政策會出現延誤，政策的制定時間落后于國家政策的制定，政策執行的效果就會低于國家標準。同時，由于政策的傳遞性，每到下級政府政策的全面性就會小于上級政府，當國家和省級政府下達新型城鎮化相關政策后，縣、鄉政府在執行政府戶籍政策、人口就業、公共服務設施、基本生活保障等政策時，執行的力度和執行的全面性會低于上級政府的制定。政策執行客體方面，推進新型城鎮化的過程中戶籍政策多針對于農村人口，縣、鄉政府往往只是單純地執行但缺乏執行前在農民中的廣泛宣傳工作，在制定相關政策執行辦法時也會出現上述情況，致使農民不能了解到政策的改變能給他們帶來的切身利益，往往政策執行客體處于被動狀態，會阻礙政策的執行和推進，影響政策的執行效果。

2、政策實施不連續

一項政策從制定到執行都會消耗大量的人力、財力、物力，從黑龍江省新型城鎮化的政策制定角度看，政策制定的時序性是不連貫的，比如在社會保障方面據可查政策分析，政策從2005-2016年制定的過程中政策的目標和側重點是不統一的，會導致新型城鎮化進程緩慢。每一個政策都有其相應的周期，如果政策在執行過程中突然中止，政府決策者所做的決策就要相應調整，以適應當前經濟形式，會失去民眾的公信力。同時，在新型城鎮化發展的過程中，會帶來增長緩慢，事半功倍。

3、政策效果不明顯

新型城鎮化的特點是以人為核心。圖2可以看出從2004-2014年城鎮居民和農村居民的人均收入均成逐年上升的趨勢，2014年的人均收入超過2004年人均收入的2倍。但城鎮居民人均收入遠超過農村居民人均收入，沒有達到新型城鎮化提出著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉均等化的目標。政策實施雖然實現了收入增長，但實施的效果沒有達到預期標準，收入差距依然過大。

圖2 黑龍江省2004-2014年城鄉居民人均收入對比圖

四、政策視角下加快黑龍江省新型城鎮化發展的建議

1、加大對政策執行的監督力度

加大對政策執行的監督力度是政策管理的重要內容，是保證新型城鎮化政策正確執行、取得成效的重要保障。有效的監督，能夠將決策科學化、高效化地執行。同時各部門分工明確，通過有效的監督，也可以發現經濟社會生活中存在的各種問題并促進其及時解決，推動新型城鎮化發展。

政策監管部門在監管新型城鎮化的過程中，不僅僅是組織內部進行互相監督，同時，應設置公民監督舉報模板。新型城鎮化的發展以人為核心，所以完善的政策監管部門應把公民的監管納入其中，為公民的監督建立完善的表達渠道，多方面、多渠道加大政策監督力度，保證政策的有效推行。

2、增加財政支出

新型城鎮化進程會增加公共支出的壓力，需要通過財政手段進行解決，新型城鎮化政策不連續有一部分原因也是由于財政支出不足導致的。

一方面，財政支出的增加能夠保障政策的持續進行，新型城鎮化是人口、生產生活資料、技術等生產要素不斷向城鎮集聚的過程，這一集聚過程也必然是基礎設施和在城鎮實現集中化、規?；峁┑倪^程。城鎮的基礎設施作為居民進行生產生活的先決條件，是推進城鎮經濟發展不可或缺的硬件設施。另一方面，提高社會保障和就業、醫療衛生、農林水事務等方面的資金分配。通過財政支出的增加，可以保證人財物的有序流動。總之，基礎設施和各項財政支出的需求會隨著新型城鎮化的發展進程而不斷提高，這就需要政府通過財政政策提供財力保障，推動新型城鎮化進程的持續發展。

3、完善政策評價體系

評估是一種政策在不斷的實施過程，進行改進、制定新目標、新政策的依據。新型城鎮化的評估體系應該能夠全面具體地反映某一地區的政策實施效果。所以應該根據黑龍江省的地理情況、人文情況，設計相應的評價體系，使其能夠通過科學方法對發展水平進行定性分析，找出政策方面存在的不足，從而形成結論性意見。健全的政策評價體系有助于促進黑龍江省新型城鎮化的有序良性發展。政策作為新型城鎮化發展的導向，完善政策評價體系有助于提高政策實施的水平，提高政策實施效果。

4、落實戶籍政策

黑龍江省是農業大省，相應地農民數量多，政策效果的不明顯一部分原因也是由于戶籍政策落實不好。根據《黑龍江省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中提出目標：到2020年，黑龍江省常住人口城鎮化率達到63%左右，戶籍人口城鎮化率達到55%。由此，要以黑龍江省特大城市（哈爾濱、齊齊哈爾、綏化）和Ⅱ型大城市（雞西、鶴崗、雙鴨山、大慶、伊春、佳木斯、牡丹江、黑河）兩大體系為基礎推進落實戶籍制度改革。一要建立健全實際居住人口登記制度，加強和完善人口統計調查制度，大力推進以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的人口基礎信息庫建設，并列入智慧城市工程。二要分類完善勞動就業、教育、收入、社保、房產、信用、衛生計生、稅務、婚姻、民族等信息系統，逐步實現跨部門、跨地區信息整合、共享和綜合利用，為人口服務和管理提供支撐。三要在信息共享基礎上，著重解決無戶口人員問題，實現戶口與身份證系統的準確對接。四要擴展應用居住證配套功能，落實“同城待遇”，提高城市工作生活的品質。從根本上促進戶籍制度的改革，推動黑龍江省新型城鎮化的發展。

[1]郭永豐：探析新型城鎮化道路的顯著特點[J].經濟研究導刊, 2015,08:83-84.

[2]王志浩、魏瑋：公共政策視角下黑龍江省人口城鎮化發展淺析[J].經濟研究導刊,2013,(29):52-54.

[3]陳文晶、何宏蓮、徐嘉輝：黑龍江省農村社會保障制度實施現狀及問題分析 [J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2015,(05): 78-81.

[4]韓振燕、王玨：新常態下新型城鎮化指標體系構建——以江蘇省南京市為例[J].商業經濟研究,2016,08:146-148.

[5]吳振明：工業化、城鎮化、農業現代化進程協調狀態測度研究——以中國西部地區為例 [J].統計與信息論壇,2012,07: 101-105.

（責任編輯：王瑞芬）