水庫移民資金使用的新模式

姚鳥兒，胡立峰

（1、寧波大紅鷹學院，浙江 寧波 315175；2、寧波城市職業技術學院，浙江 寧波 315100）

水庫移民資金使用的新模式

姚鳥兒1，胡立峰2

（1、寧波大紅鷹學院，浙江 寧波 315175；2、寧波城市職業技術學院，浙江 寧波 315100）

為有效改善水庫移民的生產生活條件，我國結合實際情況設立了庫區建設基金、庫區維護基金以及庫區后期扶持基金，以助于水庫移民遺留問題的解決，這對保護水庫移民權益以及維護庫區穩定具有重要作用。浙江省自2006實施水庫移民后扶政策以來在不斷的實踐中取得了顯著成效，在水庫移民資金使用方面逐漸探索出了新模式。本文則主要以浙江省水庫移民后扶情況為切入，進一步探討浙江省水庫移民資金使用的新模式。

水庫移民；資金使用；浙江省；新模式

課題項目：本文系2016年度浙江省民政政策理論研究規劃課題的部分研究成果，（課題編號：ZMZC201624。

水庫移民，即水工程移民。因水利工程建設的需要，相關居住地居民需根據政府安排進行搬遷并到他處居住，由此也稱庫區移民。自新中國成立以來，我國興建了大批大中型水庫，在防洪、灌溉、生態等方面均產生了巨大效益，促進了國民經濟發展，而水庫移民為此做出的貢獻巨大[1]。為使移民生活改善，國家先后設立了相關扶持基金，以保護移民權益、促進穩定發展。浙江省在水庫移民后扶政策的落實方面成效顯著，本文接下來則圍繞浙江省水庫移民資金使用的新模式予以探討。

一、浙江省水庫移民后扶情況

浙江省現有小型水庫4000余座，大中型水庫191座，水庫移民160萬余人。從大中型水庫移民后扶政策于2006年實施以來，浙江省共下撥各種類別的水庫移民資金143.77億元。

在移民資金監管方面，浙江省致力于健全財務管理制度，并設立了針對水庫移民資金的財務管理機構；同時還加強了對后期扶持資金的使用績效考評工作，以確保資金有效使用。為強化監督，浙江省移民辦于2016年專門制定了《浙江省水庫移民后期扶持稽察暫行辦法》，通過制度的構建促進后扶工作的規范化，以制度促長效[2]。截至2016年已對全省11個市的50個縣（市、區）進行了檢查，對6個市12個縣（市、區）的移民資金使用情況進行了內部審計。

在移民資金使用績效方面，浙江省規范資金使用的同時，努力提高移民資金的綜合使用績效；2015年全省的水庫移民人均可支配收入就已達全省農村居民可支配收入的85%。2016年，省移民辦聯合省財政廳出臺了相關文件，對移民資金的分配、移民資金支出的加快和規范進一步明確化，并通過移民資金使用管理培訓會的召開、績效評價等多種方式，促進了水庫移民資金的使用[3]。2016年，全省移民資金支出率相比2015年提高了近10個點，項目資金支出率相比2015年提高了18.4個百分點（見表1）。

表1 2015-2016年浙江省移民資金支出率情況

在移民后扶項目成效方面，浙江省創新了后扶項目建管機制，大大提高了項目資金的投入使用效率，同時積極落實新農村建設，致力于改善水庫移民的生活環境與生存條件，增強了移民安置區及庫區的持續發展能力。就浙江省樂清市來說，2015年移民后扶項目計劃立項總共34個，計劃總投資1196.8萬元，計劃補助829.66萬元；同時在移民后扶其他項目中取得了顯著成效，具體數據（見表2）。

表2 2015年浙江省樂清市移民后扶項目情況

在水庫移民信息系統建設方面，浙江省從2008年開始進行建設，2012年起依托原有業務系統及基礎設施加以升級改造，不僅完成了省級分中心軟硬件采購，而且實現了地理信息系統的開發運用。并結合實際開發出了自主需求模塊，一是2013年試運行的資金管理系統，二是2014年開發的項目管理系統，完善了水庫移民信息系統建設。

二、水庫移民資金使用存在的問題

1、后扶項目相關問題

一是項目謀劃不容易，如何擺脫移民項目“零零散散”的格局，如何從長遠、專業、惠民的角度謀劃出優越的項目是需要重點思考的問題[4]。二是未對后扶資金進行專賬核算。如將后扶專項資金與其他資金存儲于同一賬戶使用，未對后扶資金予以專項核算與管理，致使后期無法對后扶資金的使用與結余進行核實，影響專項資金的監管。

2、城鄉統籌與移民資金對接問題

第一，城鄉統籌政策主要傾向于往中心城鎮的傾斜，而實際上，安置位置相距中心城鎮較遠的移民則難以坐上城鄉經濟一體化發展的快車。第二，移民幫扶政策在目前的實施中均以移民為主體，而有些移民跟非移民之間進行相互合作的項目還沒有相關政策依據，實施遭受瓶頸。第三，大的、好的項目需要通過村村聯合或鄉鎮聯合方得以實施，故在整合資金方面存在一定困難。

3、后扶資金使用“重投入、輕評價”

對后扶項目的資金使用狀況缺乏效益的評價，在實施中傾向于資金投入規模及項目數量方面的重視[5]。雖然部分后扶項目的實際中會予以評價，但無統一的評價標準，項目類型相同而背景不同情況下難以形成效益的對比。這使得資金投入后，對項目的識別缺乏科學的手段，難以對之后的資金使用起到警示性作用。

三、水庫移民資金使用的新模式

1、提高對水庫移民的補助標準

現階段浙江省政府對水庫移民實施的補助不斷提高，尤其是對小型水庫移民以及周邊受水庫建設影響的居民。就客觀而言，移民補助應滿足移民基本的生活需求，但若考慮到持續的生產與發展，就應不斷跟進水庫移民的生活需求，并依據資金需求進行測算[6]。而對生產發展相對落后的庫區則適當提高補助，加大項目的扶持力度，同時解決各庫區移民問題，促進可持續發展。

2、項目扶持方式多樣化

就過往而言，浙江省對水庫移民施以無償扶持方式較為常見，這種方式實則對移民進行生產開發的項目予以資金的直接提供，或者無償式提供種子種苗。無償扶持方式相對而言較為簡便易行，較適用于貧困水庫移民，但需建立在成立服務機構的前提下，因服務機構具備專業技術人才，這對水庫移民進行生產具有重要的服務幫助。這種方式也致使水庫移民過于被動化，并未發揮自身創新意識，在生產生活中處于消極狀態，也未發揮集體的力量，使得政府在統籌兼顧下產生的資金使用效益并不高。而為充分調動水庫移民的生產發展積極性，項目扶持方式也不斷趨向于多樣化，先后產生了無息/低息貸款扶持方式以及股份合作扶持方式。

無息/低息貸款扶持方式主要在于鼓勵水庫移民通過向農信社等機構貸款來進行生產發展。此方式較適用于生產資金量大，具有廣泛扶持面的項目。由于有政府資金作為擔保，易操作、風險小，而且能夠實現的效益可觀，較容易為各級政府、信用社以及水庫移民所接受。但同時也衍生出了這種方式的局限：若無政府出面擔保，貧困的水庫移民難以爭取到生產貸款，也無法享受免息的利益。

股份合作扶持方式主要是指以一個移民鄉為單位或以一個移民村、組為單位抱團發展方式，通過自愿推進移民生產發展的能人進行養殖業、種植業等開發性項目的興建，而庫區基金則均充當移民股份加以投入，水庫移民均持股參與到生產經營中，風險共同承擔，利益共同享用，水庫移民可經分紅獲得收益。這種方式還可應用為村村聯合、鄉鎮合作、部門整合。其最顯著的特點在于能夠充分發揮能人的作用，并且可調動大多數水庫移民的生產發展積極性，實現規模化經營，提高項目開展的成功率，促進移民區龍頭產業的形成[7]。如衢州市衢江區截至2016年10月底已促成庫區65個移民村建成了12個重點致富項目，投資總額達7730.92萬元，已建成的項目促使移民村集體平均增收18%，效益顯著。

3、構建資金使用效益評價指標體系

2015年浙江省開展了水庫移民資金績效評價的試點工作；并在總結試點經驗的基礎上于2016年制定了績效檢查評價指標體系，主要從制度建設、計劃執行及資金使用管理情況、后扶政策實施經濟及政策效益三方面內容進行指標體系構建與績效評價（見表3）。在市縣自查前提下，浙江省移民辦再組織進行3個市7個縣的抽查。同時，將內審與檢查的相關工作內容也納入到績效評價指標體系中，以歸入到移民工作的年度目標責任制考核。

4、進行“高”“大”“優”的創業致富

近幾年，浙江省在水庫移民創業致富的項目謀劃上有所突破，并致力于通過移民農貿城、移民農業基地、移民創業基地等實現“高”“大”“優”的創業致富新項目[8]。高：即高起點進行謀劃，并立足于長遠發展，實現兩條腿走路（物業經濟與現代農業）。如衢江移民項目之現代農業基地，自謀劃起就以全國樣板為目標予以打造，后以移民資金百萬元撬動了3000萬投資。大：通過資金整合開展大項目。致力于突破傳統小項目之局限，刷新單個致富項目投資總額的記錄，如破石村水庫移民食用菌基地150萬元，廿里水庫移民創業一條街450萬元，衢江區水庫移民創業園項目3100萬元。優：創業致富項目在帶動移民創業、就業、增收、致富上具有顯著成效。

表3 浙江省水庫移民扶持資金績效檢查評價表

四、結語

浙江省經濟發展較快，城鄉居民收入水平已多年位居全國之首。在此背景下，各級移民管理機構應以創業致富為推進水庫移民的工作主線，加大項目資金的投入與使用，拓展水庫移民資金使用的新模式，拓寬水庫移民增收新渠道，縮小水庫移民與當地居民的收入差距，并為水庫移民的可持續發展提供有力保障，使水庫移民移得出、但安得下、也更富得起。

[1]李波、余文學:關于浙江SX水庫移民非農安置選擇的幾點思考[J].水利經濟,2007,25(4):78-80.

[2]張琳:關于浙江省大中型水庫移民后扶資金管理政策的研究[J].華東工程技術,33(z1).

[3]王沛沛、許佳君:水庫移民創業的困境與對策——基于溫州地區的分析[J].水利發展研究,2013,13(1):51-55.

[4]徐智、凌晨:水庫移民城鎮化安置規劃設計初步探索——以浙江省Y縣A水庫工程為例[J].中國科技縱橫,2015(14):203-204.

[5]鄭瑞強,徐元剛,王英:水庫移民同步小康的關鍵問題與發展策略[J].水力發電,2015(3):6-10.

[6]戴曉倩、許佳君:農村水庫移民后期扶持政策對移民生產生活水平的影響效果評價——以浙江省常山縣為例 [J].遼寧農業科學,2015(5):53-57.

[7]李曉蕾:淺析浙江省大中型水庫移民監測評估工作[J].電子測試,2013(14):208-209.

[8]陳海生:創新水庫移民后扶管理 確保創業致富平穩實施——浙江省樂清水庫移民后扶管理創新研究[J].吉林農業,2016(13): 127-127.

（責任編輯：孫茜茜）