我國PPP模式的發展現狀及其對策

劉 鈺

（哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱150028）

我國PPP模式的發展現狀及其對策

劉 鈺

（哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱150028）

近年來，PPP模式受到我國各級政府的高度重視，成為增進地方政府融資、提供公共產品和服務的一種重要方式。根據2016年10月13號國家發展與改革委員會公布的“第三批PPP示范項目”進行統計分析，得出我國PPP項目具有涉及領域廣、資金需求大和運作方式多樣化等特點。因此，為促進PPP模式在我國的應用和發展應充分調動社會資本、合理劃分風險責任、健全相關法律法規以及搭建省級PPP綜合信息平臺。

PPP模式；PPP項目；社會資本

一、PPP模式的概況

PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱，中文譯為“公私合作伙伴關系”，我國政府文件中將其稱為“政府和社會資本的合作”，是指政府部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種公共產品提供方式。PPP最早由英國政府于1982年提出，目前英國將其分為兩類：一是特許經營，指由使用者付費的項目；二是PFI，指由政府付費的項目。PPP具有多樣性、復雜性和長期性等特點。

自2014年以來，PPP模式的研究和應用被推向高潮，我國政府相繼推出了政府和社會資本合作模式的通知、指南等來對PPP項目進行指導和規范。但與國外PPP模式的發展狀況相比，我國PPP模式尚處于初級階段，在其推廣和應用中仍存在諸多問題，需要進一步予以解決和完善。

表1 PPP項目行業分布

二、現狀分析

1、PPP模式涉及領域廣泛

截止2016年9月30日，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目10471個，覆蓋19個行業，入庫項目金額124830.92億元。2016年10月13日，財政部會同20部委公布了第三批政府和社會資本合作示范項目，共有516個項目入選，其中僅市政工程和交通運輸兩項的合計數量就為285個，占比高達55.24%。無論是從第三批PPP示范項目來看，還是從三批合計數量來看，都顯示了PPP示范項目的行業集中度較高，詳見表1。

第三批PPP示范項目涉及全國22個省、4個自治區、3個直轄市、4個計劃單列市以及新疆生產建設兵團共34個地區。與第二批PPP示范項目相比，新增地區4個，進一步加大了分布區域，表明PPP模式在全國范圍內的廣泛應用。從項目數量上來看，位居前五的分別為山東42個、云南40個、安徽32個、河北31個、內蒙古與湖南湖北并列第五均為27個，合計占項目總數的43.8%。就全國范圍來看，中西部省份的項目數量要多于東部省份的項目數量，這是由于中西部省份的財力相對薄弱，更傾向于通過PPP模式引入社會資本來緩解地方政府的財政壓力，從而更好地提供公共產品和服務。

2、PPP模式運作方式多樣

PPP是一個總稱，其運作方式具有多樣性的特點，擁有諸多形式。根據我國2014年頒布的《政府和社會資本合作操作指南（試行）》第三章第三條項目運作方式主要包括MC（ManagementContract管理合同）、O&M（Operations&Maintenance，委托運營）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、TOT（轉讓-運營-移交）ROT（改建-運營-移交）等。此外，在實務中，還有BOOT（建設-擁有-經營-轉移）方式，它是BOT的一種轉化形式。在地方政府PPP項目中，還存在上述模式的混合使用，例如BOT、BOO和財政補貼等方式的混合使用。PPP模式具有如此多的運作方式，如果在監督管理方面不規范，配套的法律法規、專門性政策文件不及時跟進，將會嚴重影響PPP模式在我國的應用和發展。

3、PPP項目資金需求大

第三批PPP示范項目，入選的516個項目的計劃總投資金額高達11708億元。從各行業的投資金額上看，交通運輸類項目位居第一，總投資規模超過5000億元，第二為市政工程類項目，總投資額超過3000億元，兩者合計占比超過70%。從地區的投資規模上看，位居前五的分別為河北1704億元、云南1702億元、安徽774億元、貴州529億元、山東495億元，合計占總投資額的44.4%。中西部省份投資額高于東部省份，與項目數量分布情況一致。

從第三批PPP示范項目不難看出PPP項目的資金需求很大，而如此巨大的資金缺口，需要社會資本的積極參與。但是由于PPP模式在我國仍處于初級階段，各種激勵政策尚不健全，給予社會資本的稅收優惠和財政補貼不夠完善，激勵政策的相對缺乏，在一定程度上影響了PPP項目的吸引力。

三、完善PPP模式的對策及建議

1、充分調動社會資本的積極性

PPP項目具有資金需求大、建設周期長和項目收益低等特點，且各地各部門開展PPP工作的進度緩慢、地方支持性政策不明朗，導致社會資本的投資信心不足、熱情不高，仍處于觀望狀態，因此，為彌補PPP項目巨大的資金缺口，緩解財政資金的壓力，需要各級政府采取一系列措施調動社會資本的積極性。一是加速出臺激勵性政策：對于參與PPP項目的企業，政府可以給予貼息、擔保及其他措施，提高社會資本的融資能力；鼓勵銀行對PPP項目實行貸款開放；在征地、稅收等方面給予社會資本一些優惠政策。二是建立創新性融資平臺，聯合各級政府拓寬融資渠道，吸引社會資本，引導非財政資金投入，降低融資成本，優化債務結構。三是設立省PPP項目資金，由省財政出資，按1：N的比例，引導社會資本出資，以股權或提供“擔保風險補償金”等方式鼓勵和支持社會資本參與到PPP項目中來。四是加強對PPP項目信息的披露和宣傳，通過網站或電視臺等新聞媒介對PPP項目的動態進行及時地披露和報道，對政府制定的激勵性政策進行宣傳，一方面便于公眾了解和監督，一方面可吸引鼓勵社會資本的積極性。

2、建立合理的風險分擔機制

PPP項目的風險包括：政府方面的風險、市場方面的風險、違背公益性原則的風險以及政策法規方面的風險四類，有效地識別并合理規避風險是PPP項目成功的關鍵。為規避風險，一是增強地方政府的風險管理意識，將PPP項目風險管理貫穿到整個PPP項目周期中，構建全過程的風險管理機制，此外，還要增強PPP項目主管部門的風險意識，提高風險管理能力。二是建立合理的PPP風險分擔機制，通過科學的機制將PPP項目風險進行平衡、轉移和分擔。三是加強PPP人力資源建設，地方政府要加強PPP專業人才培養，打造一支專業化、高素質的人才隊伍，更有效地在風險防范、應對和評估方面進行管理和應對。

3、健全PPP法律法規體系

增強社會資本的投資信心，規避PPP項目風險的有效措施之一就是為PPP項目建立一個相對完善的法律制度環境。一是提高法律級次，制定PPP的指導性、綱領性法律。二是針對不同領域和行業PPP項目的特點，有側重地制定適用于本領域和行業的專門性法規，增強法律法規的適用性、專項性和有效性。三是提高政府相關部門PPP規范制定的具體性，為PPP項目的每一步驟、每一環節制定可依據的操作規范，可以頒布PPP項目管理條例，PPP項目管理條例基本框架應包括：PPP模式的適用范圍、設立程序、招投標和評標程序、特許權協議、風險分擔、權利與義務、監督與管理、爭議解決方式以及適用法律等，在具體操作方面應予以明確規范。

4、積極搭建省級PPP綜合信息平臺

2016年2月29日，PPP綜合信息平臺項目庫在財政部PPP中心網站首次公開，披露了全國的PPP項目信息，涉及31個省（自治區、直轄市）。為成功推進PPP項目，各地區應在充分利用好全國PPP綜合信息平臺的基礎上積極搭建省級PPP綜合信息平臺，錄入本省PPP項目的相關信息，包括入庫項目的總數、投資總額和行業分布，以及每個項目的名稱、數量、投資金額、涉及領域和運作方式等，方便對PPP項目信息的查閱以及對PPP項目進程的跟進和監督。地方政府應補充完善省級PPP項目庫，對納入項目庫的項目進行動態管理，確保項目庫完整、規范運行。此外，各市縣可以建立本級項目庫，與省級項目庫共同構成科學統一的項目庫體系。

[1]孫潔：采用PPP應當注意的幾個關鍵問題[J].地方財政研究，2014（9）.

[2]張天舒：PPP模式存在的風險及規避對策思考[J].中國財政，2016（17）.

[3]孫潔：管理視角下的PPP：特點、構成要素與基本原則[J].財政與稅務，2016（2）.

[4]周正祥、張秀芳、張平：新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].財政與稅務，2016（2）.

（責任編輯：楊青）