民國前期的城市管理模式研究

2017-04-26 19:26:12高路

決策與信息 2017年4期

高路

[摘要] 民國前期的城市管理模式對后來的城市建設影響巨大，值得深入研究。具體而言，在城市制度的選擇上，國民黨中央政治會議于1927年通過了《特別市組織法》和《市組織法》，以法律的形式確立了建立“一黨專政”的現代城市政府機制。在城市管理的內部機制上，現代城市管理體制的核心理念是三權分立，但是對于這種分權治理模式并未受到廣泛贊同，其主要理由是市民的自治能力尚未達到成熟階段，因此需要政府的督促。在“民治”與“官治”的選擇上，民國初期的大多數城市均采用了集權市長制。

[關鍵詞] 民國前期；城市管理；民治；官治；城市史

[中圖分類號] F291，K928.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）04-0055-07

近代以來，隨著國門的打開，歐美國家的城市政治體制和管理制度也逐漸進入我國。在20世紀20年代市政學興起后，如何借鑒西方模式對城市進行科學的制度管理，成為時人關心的核心問題。

一、城市制度的選擇

城市的制度安排，實質就是如何建立一個現代文明體制下的城市社會的問題，就是一個如何處理城市內部市民與政府以及市民之間關系的問題。當時世界主要國家的市政制度約有5種：一是市議會制度，以英國為代表；二是分權市制，以德、法、意為代表，中國1921年7月內務部所頒布的市制也是效仿此制；三是委員會制，以美國市委員會制為代表，中國廣州市暫行市制也是此制；四是市經理制，主要指美國的市經理制；五是市長集權制，也以美國的市長制為代表。當時的學者和政界人士選擇幾種市政制度的標準是兩個：是否能夠權責統一；是否能夠讓具有專業市政知識的人才管理市政。

學者們自然傾向于專家治市，在他們眼里，“專家治市”是實現“市民自治”的最佳模式。政府在輿論上贊同這一點，而且培養專門市政人才，實現市政事業專門化，也可以有效遏制國營市政事業的腐敗行為。但是，政府又認為，城市大局往往必須要由政界權威來統籌領導。政府要員對議會制并不看好，認為國人的智識水平還不足以支持這種制度。孫科任廣州市長時就認為議會制不適合廣州，主要源于由于市民無此種智識經驗、各部門責任不專等原因，尤其是“市政必須不受地方團體及土豪之掣肘，始足發展。基于此種種原因，此本市所以不采用議會制之緣由也”[1] 。董修甲認為，市議會制由民選市議員及長老組織行政委員會主持市政，“市議會及長老概無經驗，主持行政，未必適宜。……我國各市初創市政，尤不宜無經驗者主持行政”[2]。甚至有學者稱：“倘若市民的教育與道德程度都很高尚而有辨別的能力者，以采市民選舉制為宜；倘若市議員都是道德高尚沒有黨派私心以才能為用人的標準者，以采市議會選舉制為宜。倘若議會既有黨派的偏心，而市民辨別是非的能力又很薄弱，那未必采用由市議會選出，更呈由官廳審核委任一法為宜”[3]。不少學者同時也認為，中國不適合分權市制，因為此制容易造成權責不清，“其執行機關之權責與議決機關互分之，往往因有互相鉗制之處，權限頗不清明，至為不善”[2] 28。“倘若在政治經驗幼稚而人民好功避禍的國家采用此制，那么因為分權不清，互相猜忌，而以致發生政潮，市政停頓，于是地方上受了許多損失，而市民生活不能發展了”[3] 25。市委員會制也不適用中國，其容易“以民選無行政經驗之委員分任行政，與英制之弊同，頗不適宜”[2]。市委員制的弊端表面為，“一種是它沒有把城市行政的職權和責任集中與統一，一種是各行政部門不能延用專家”[4] 7。民國初年的政局動蕩、軍閥混戰已經使得學者們心有余悸，他們希望有一個穩定的政治局面來發展市政，建設城市。在這種心理下，他們多傾向于集權市制，“執行機關權責之大小，亦非重要問題，其責任專一，乃至要也”[2] 28。

市經理制相較市委員制更能夠克服權責不專的弊端。“市委員制的事權沒有徹底的集中，而經理制則否，委員制鑒于過去市政制度把職權分散，故起而補救之，將立法行政兩大權集中于一個團體，一方面是杜絕市長專制之弊端，他方面啟職權之集中之利益，用意良善。但委員會制……只把職權集中在一個團體，而沒有進一步的將事權在委員會集中起來，所以它的流弊所及，便釀成多頭政治。……反之市經理制卻不但把市權集中了，進一步，以立法權集中于委員會而行政權集中在市經理，委員會有任副市經理之權，市經理對于所管之行政人員亦有權任免，上下銜接，職責專一，一方面沒有多頭政治之病，更不至于啟市長專制之弊”[4] 15。“市委員制既難集中市權于一人，而使屬員統率于專門學者之下。故添一市司理制以補其缺陷”[5]18。市經理制“更有市公民直接民權之運用，使城市政治完全在市民控制下進行。……在市經理制之下，政黨的色澤是逐漸的淡微下去了”[4]16。在他們看來，市經理制的最大優點是市權集中的同時又不背離分權原則。“在立法方面，采取合議制，可收集思廣益之效，在行政方面，采取獨裁制，使政令易于實施，故市經理制比其他市政制度確是完善得多”[4] 16。市經理制“不獨為權責專一之市制，并亦為專門人才市政府之市制。此外，關于市民監督市政府之直接民權，亦有明確之規定，是更合民治精神也”[6] 37。“經理制之成敗，系乎經理一身，故經理才能之優劣，即市政興衰之所系。故選任經理要謹慎從事，決不能受政黨之操縱，亦不能受政客之包圍”[4] 19。“市司理制之佳否，全恃乎市司理之人材如何為定。故其人為全市所依托，不可不謹慎選用。然委員會時有任用私人之事，故現在各市，有合請他處之賢能以為本市司理，實善政也”[5] 19-20。

因此，學者們多不傾向西方5種市制的前三種，而更著意后兩種。主要理由就是前三種制度既不能夠保證市政專業人士管理市政，又容易造成權責不明，導致市政建設缺乏統一核心。當時的市政學者和執政者主要就是在經理制和市長制中進行比較、選擇。這種選擇，實質上也就是為了解決官員治市和專家治市的矛盾，有學者提出：“大城市最好用集權市長制，因為大城市事務紛繁，變化迅速，由市長掌握全權，行政獨裁，才能遇有緊急應付裕如；另外加以市民與市議會嚴密之監督，市長自不敢大權獨攬，營私謀利。在小城市最好用市經理制，因市經理為市政專家讓他主持執行部一切特權，市政設施自能振興”[3] 26。而在小城市里，“即使不用市經理制，那么對于市長人選，也應任用市政專家，這樣中國的小市市政才有興旺騰達的希望呢！”[3] 26董修甲也認為：“集權市長制，亦最適宜之市制，更最適宜于大都市。”[6] 39市經理制“規定議會甚小，又為不分區選舉制，是最適合于小都市。”[6] 37并說：“各國辦法，頗不相同，然則以何法為最善？應之曰，集權市長制，自應由市委員會公選。市經理制，自應由市委員會選舉。前制為大市之合宜制度，后者為小市之適當制度。至其他市制，概不甚善”[2] 28。當然，也有人不同意市經理制只適用于小城市、市長制適于大城市、市委員制適于中等城市的觀點，認為市經理制才是最優越的制度，“它具有委員制之優點，卻沒有委員制的缺點，它能得到專家，因為在市委員制中，委員由人民選舉，而委員又負擔著行政上的責任，由人民的選舉而欲期專家之獲得，是不易做到的。它具有市長制之優點……可沒有市長制之弊，因市長制下的議會和市長的職權分得太清，互相傾軋，而經理制則把職權分得易于施行。市長制易流于一人專制，而經理制因任免之權操之于委員會，則流于專制之病可免”[4]19。潘紹憲也稱：“市司理資格，須具工程學識，人品須高尚，行事須敏捷，以土木工程師為最宜，美國各市用之而收實效。故現代市政組織，以此制為最新最善。”[5] 20

當時的市政學者在城市體制方面的探討，其積極著手解決的是：一方面要令城市事權集中，權責統一；另一方面，在此前提下如何讓專業人士有足夠大的空間參與對城市的治理，來防止官員的獨裁、顢頇。最終，希望穩定、統一的要求占了上風，特別是隨著南京國民政府成立，國民黨中央政治會議于1927年通過《特別市組織法》和《市組織法》，以法律的形式確立了建立“一黨專政”的現代城市政府機制。由此，當時中國的城市多采用了集權市長制。

二、從分權到集權、“民治”到“官治”的內部管理體制

現代城市管理體制的核心理念是三權分立。曾任漢口特別市市長的劉文島就十分醉心于孟德斯鳩的“三權分立“說：“政治學上之分權說，不過如經濟學上之分業耳，換言之，不分權則非立憲謬也。不分權則政務遲滯不舉，生種種障礙，無以善治是也。”[7]當時許多市政學者都研究了歐美的城市管理模式。1927年通過的《特別市組織法》和《市組織法》之所以遭到學者的猛批，一重要理由就是缺乏自治精神，“北京政府所規定之《市自治制》對于此點實有相當之注意，而惜乎徒托空言，未見實行。此項國民政府市政法規則偏重實際狀況。竊意目前實況固應顧及，而遠大計劃不可忽視。此項法規雖有市參議會之規定而其職權實極狹小，此應有相當之考慮者也。再者市參議會之例會每年舉行二次，效法拉丁國家制度，是否適合國內市情，亦有討論之必要。”[8]1930年，國民政府重新制定了《市組織法》，1937年又重新施行《中華民國修正市自治法》，將市機關改為市政會議（市政府）和市議會。這些體制對于保障城市自治、市民自治不能說沒有效用，但正如時人所說，城市始終受制于國民黨的“黨治”，成為專制政治的附庸。若劉文島這樣熱切追求西式民主理念的學者官員，到了這種現實框架中，也不得不服從國民黨的“黨治”理念。

而且，有部分學者也并不完全贊同西方的“分權”管理思想，較有代表性的人物便是張慰慈。他并不一味地宣揚三權分立、民主自治等原則，而認為普通市公約是利弊參半：其優點是禁止立法機關隨便干涉城市的內部事務，并使立法部不致為討論城市方面的事務而浪費太多時間，其缺點是使各城市不能試驗新的制度，城市不能從積極方面創制新的政治制度和方法[9]150-151。而市議會方面，歐洲和美國有著較大的差別。歐洲的市議會是城市政府中最重要的最高機關，城市政府中的一切機關須受市議會節制，各城市并無行政和立法職權分立的制度。而美國市議會的權力自美國革命以后就逐步被立法部削奪，一切行政權都已經轉移到了市長和其他官吏手中。“美國各市議會的職權近來愈縮愈狹，有許多市議會差不多沒有什么重大的職權，只是一個有名無實的立法機關而已”[9] 283-284。也就是說，美國的市議會已極不具備行政職能。對于市長的權力而言，歐洲市長是由市議會選舉而出，對市議會負責；只有美國與加拿大把市長職位作為城市政府中的獨立機關，并具有選派市委員會，任命行政官吏的權力。當然，張慰慈也承認，美國各城市對于是采取市長制還是采取委員會制或經理制，其實是不甚統一的。張慰慈在自己的文章中并沒有明確表達他對分權制度的看法，但他在介紹美國城市制度時多次描述了分權的弊端，“嚴格地把行政和立法事務分立，卻很不利于市政的進行。……市長的職權太大，市議會的職權太小。市議會既沒有多少立法事務進行執行，市議員就想干涉他們職權范圍以外的事務。其結果就使市議會和市長及其附屬的行政官吏時常發生沖突，以致一切市政事務不能進行。城市政府中的分權制度萬不能使立法和行政兩種機關和衷共濟，卻是他們互相沖突的原因。”[9]301他還多次提到市議會對市政事業的掣肘作用，“凡市議會下所辦理的事務總是辦得很不好，但市長所辦的事往往辦得很好。市議會對于各項事務往往遲延不辦，并且還不肯負責；市長卻把一切事務辦得很快，并且公開辦理。”[9] 299在張氏的著作中，明顯地帶有對權力集中的偏愛。

權力完全集中于行政機構或市長一人手中的弊端，學者們不是沒有意識到。張慰慈研究了當時世界城市狀況，對此如是解釋，“政客把持政權的弊病總是要發生的。凡政府組織的實在情形和法律所規定的政府不能符合的時候，城市行政方面的種種事務決不能有良好的效果。這種缺點的發生，大都均因不明白城市的實在情形，采用一種不適用方法，其結果就使執政人員的責任不分明，民治的目的不能達到”[9] 91。有學者認為中國幾千年來就是一個集權國家，官僚機構極其發達，在此種行政機關統治一切歷數千年的習慣下，“予意在原則上我國的中樞對于城市，應采行政機關監督制，但應稍加變通。我們應該立即讓市民實行選舉，但又選舉權者，應以曾受過小學教育或同等教育者為限。應該讓其選舉市議員，但初行之時應讓其只選一半，而其余一半，應由上級官廳指派。應讓其選舉市長，但應使其選出二人以上，由上級官廳擇一任命。待其較有經驗，得有運用民治的習慣，然后將選舉權推廣，將選舉市長及市議員之權，使之完全運用。市政府政策之決定，如某事當興、某事當革，應完全讓市長及市議會行之，但中樞對其財政權，如征稅、借債等，應用法律明文限制，而對其施政之技術方面，應加指導，對其舞弊違法，應行嚴厲糾正干涉”[10]18-19。這種觀點雖不同于徹底的將大權集于市長一身，但無疑還是主張集權管理而非分權。

在傾向于集權的同時就必然產生“官治”傾向。采用“官治”的理由是，市民的自治能力尚未達到成熟的階段，因此需要政府的督促。孫科在廣州執政時明確說：“在目前辦市政，一定要采取集權的委員制，委員是由政府任命的，要對政府負責任。”[11] 13并以切身經驗說，“目前市民的程度，還不能夠直接負責辦市政，所以不可沒有政府的指導”[11] 14。此外，在選舉制下城市執政者的任期過于短促，使得執政者常常存了個五日京兆之心，沒有精力也沒有熱情去實施他們的城市建設藍圖，“美都市之當局，皆出于民選。普通的任期，只一年，較長者亦無過二年，或三年一任者。每經一度之選舉，市政職員則更換一次。故當局者縱有極良善之改建計劃，皆不能親覷其成功。因之設計，往往不甚遠大。而所耗公款，又常溢乎預算之上。”[11] 14而美國后來在各城市增設專司主持市政事宜，“此弊乃大減” [12]。不僅是掌握大權的國家、城市執政者，即使是一些留學過歐美學習了現代市政理論的市政學者，也逐漸開始傾向于“官治”，盡管他們在某些具體問題上會猛烈抨擊政府官員的顢頇、腐敗，但又同時傾向于政府的權威。1926年，武漢署名“立庵”的學者在《市聲周報》上剛剛抨擊市政府財政不透明，撰文大講市政府要由市民監督、城市非市長之私產等道理，馬上又在同期另一篇文章里主張市政府要加強對民眾的管理。針對拆除武昌城、創辦新市的計劃來說，他主張“民難與慮始，可與樂成”，鼓勵市政府“欲求成功，必須犧牲，則欲建設新市，終必犧牲舊市。”[13]這種矛盾心態便成為了民國市政思想的一個特色。

這些學者的理念或許主觀上并不完全是為了國民黨的政治需要而發，他們的考慮確有其合理成分，他們對歐美城市發展歷史和當時狀況的研究也是實事求是的。即使到了今天，中國的城市也不能完全按照那種理想化的“分權”哲學去治理，但是，以張慰慈等人為代表的主張集權管理的思想客觀上的確促成了集權市長制的實現。當時的城市“諸事皆由市長一人獨裁，就是所謂市會，也是沒有的。”[14]這適應了國民黨統治的需要，并有意無意迎合了“官僚治市”這種模式。這種“官僚治市”的模式在實踐中必然和“市民自治”理念產生深刻矛盾。學者會在一定程度肯定“官治”的必要性，但在現實里，官員們的素質卻常常令他們格外失望。當城市的行政管理大權集中到一人手上時，而這個人又缺乏良好的現代城市建設知識結構和道德素質時，“城市自治”和“市民自治”的理想就難以實現。民國時期在集權市長制統轄下的各大城市，盡管在形式上也具有了一些民主體制的架構，如臨時參議會、市政會議，制度上也有1930年頒布的《市組織法》、1937年頒布的《市自治法》等等，但實際上城市的主導權掌握在官方之手，城市自治權極其限。當時已有人尖銳指出，雖然“市制之演變，乃由專制而逐漸民主，由政府統理而逐漸自治，”但是，“我國現行市制，略似美法之集權市長制，不過市長及官吏由上級政府委任而已。就其行政而言，純為上級政府之代表機關，只對上級政府負責而已，十余年來，市政進步較大，離達自治團體之資格尚遠也”[15]。而且，城市主要還是采取上一級政府直接委任當地官員的做法。官員直接對上級負責，而非對市民負責。一旦當政者不懂市政規劃，盲目指揮，就必然影響城市建設。這些問題始終困擾著民國政界。當我們站在今天的高度回望歷史，必須承認，即使“專家政治”也不是真正的“民治”，民國的市政專家們一邊宣揚“民治”，一邊又對市民參與管理城市的直接民主制度懷有排斥之心，因此就只能乞靈于“專家”與“官僚”互相輔助與共管。但是，不論“官僚治市”還是“專家治市”，都還是一種頂層設計的“精英政治”，不是自下而上的“大眾政治”。城市真正的民主、自治，畢竟只能體現在老百姓是否有參與城市事務管理的權利以及權利的大小上。

[參考文獻]

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