政府間事權劃分研究：目標模式、過程視角與頂層設計

楊振杰

[摘 要] 政府間事權劃分一直困擾著中國學界和政府。過去30多年學界提出了眾多改革方案和計劃，然而事權劃分改革卻進展緩慢，絕大多數改革方案都被束之高閣。回顧過往文獻，理出事權劃分研究脈絡，分析目標模式存在的困境及其難以解決的體制性障礙等因素，提出過程研究和頂層設計在事權劃分研究中的作用——頂層設計不是過往目標模式的重復，有靜態和動態兩層意涵：靜態層面是宏觀改革方向和方案的制定；而動態層面則是在頂層設計過程中相關問題解決機制的構建，過程研究是頂層設計的一把必備鑰匙，其目標是在設計過程中明確宏觀規劃，在反復互動博弈的過程中構建新的良性的問題解決機制。

[關鍵詞] 政府間事權劃分；目標模式；過程研究；頂層設計；深化改革

[中圖分類號] X321，F812 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）04-0066-11

一、引言

政府間事權劃分一直困擾著中國學界和政府。政府間事權劃分不清直接影響政府間財權和財力的理清，導致事權和財權不匹配、公共服務供給不足和缺位、地區不均衡等一系列問題。中國的發展不同于其他國家，走向何方、如何走都沒有直接經驗可循，政府急需能夠直接應用的改革方案和計劃，這為目標模式主導政府間事權劃分研究提供了市場和空間。改革開放以來，理清政府間事權和財權就被提上議事日程，學界提出了眾多改革方案和建議。然而過去30多年，事權劃分改革進展緩慢，絕大多數改革方案都被束之高閣。除了在教育、農村醫療和社會保障等領域，中央政府開始主動承擔一定的支出責任外，大多數領域沒有大的變動。目標模式沒能有效解釋在如此重視也有如此多的討論和建議的前提下改革進程仍然過慢的原因。而且隨著改革進入深水區，問題越來越復雜，既有的教科書理論也越來越難以解釋中國現象，也難以指導中國的改革實踐。因而中共中央關于十三五規劃的建議中首次提出的頂層設計即是在反思過往的目標模式，希望在對中國現狀準確把握的基礎上，從整體上思考中國的改革路徑和策略。隨后，“頂層設計”成為一個熱門詞匯，被寄予極大的期望即在解決發展中各種問題的同時，理清政府間事權。這些問題在于目標模式為何不能推動政府間事權改革？這一模式的困境在哪里？頂層設計跟傳統的目標模式有什么不同，頂層設計如何可以解決目標模式存在的困境，是否能夠承載如此大的期望，會不會成為繼 “轉型”概念之后另一個大籮筐？本文試圖通過回顧過往政府間事權劃分的文獻，指出政府間事權劃分研究中目標模式的變遷及其困境，以及什么樣的頂層設計才是可行的，并提出研究改革過程的必要性及其對頂層設計的指導意義。

二、目標模式：尋找最佳改革方案

政府間職能劃分不清、相互重疊的現狀導致經濟管理和公共服務供給等領域問題不斷。國際經驗和中國現實都表明，政府間清晰明確的職能劃分是實現善治的重要條件，尋找調整中國政府間職能劃分的方案和措施逐漸成為一個重要議題，吸引了大量學者的關注。大家提出了各種原則、指導方案、改革計劃等，試圖解決這一頗為棘手的問題。不同的時期，有不同的關注點和不同的方案。從學習經驗上來看，上個世紀80年代以東歐轉型國家為主要學習對象，這是由于都面臨著經濟轉型，有很多相似的問題。之后主要是受世界銀行等國際組織的影響，轉向歐美發達資本主義國家學習。

上世紀90年代中期之前的研究重點是如何劃分中央和地方政府間的經濟管理權限。一些學者意識到事權劃分改革最困難的是要知道如何合理劃分中央和地方政府間的收入，以及建立一套機制使地方政府既有自我發展的能力也有自我約束能力和責任感[1]。有學者基于系統工程理論中層級控制系統的設計原則提出中央和地方職能劃分的形式[2]。他們認為，要把政府職能分解、細化，從而清晰明確地分到各級政府，減少討價還價和暗箱操作。而且他們認為，地方政府在地方事務上應該有一定的自主權，而中央政府則應該負責宏觀管理，比如總需求的管理、外匯收支平衡、價格平衡和全國性市場的建立。這一觀點也得到了其他學者的認同，包括國家計劃委員會政策研究室的肯定。

1994年分稅制改革后，地方政府尤其是基層政府普遍陷入財政危機，缺乏足夠的資金提供公共服務。社會不穩定事件層出不窮，貧富差距進一步拉大。政府間支出責任的劃分被列入議程，官方不少課題關注事權劃分，官方學者和高校科研人員承接了不少相關項目，也出了不少成果，世界銀行也在財政部的支持下參與到這一領域。相繼形成的一個基本共識是，事權必須與財權相匹配，相應的財力保證必須有相應的支出責任。

世界銀行受我國財政部邀請于1997-1999年間參與了檢討中國的公共財政支出體制。其研究人員先后發表了一系列的文章和報告，認為對于被國際學者和政府普遍接受的效率、公平和穩定原則，中國政府應該更好地界定，應理清各級政府的支出責任。中央政府至少應當承擔部分社會服務、社會保護和社會保障職能（包括基礎教育、基本醫療保障、基本養老、傷殘救濟、醫療保險、失業保險等）。對于各級政府共同承擔的責任，“則應該事前明確各級政府的具體職能分工：（1）公共服務標準的建立和規管；（2）為公共服務提供財政支持；（3）具體執行者即為公共服務提供方”[3]。在這一階段，中國學者一方面重申了八九十年代提出的一些原則，如法律制度化、以市場為基礎、支出責任與財力相匹配；另一方面探討了輔助原則（principle of subsidiarity）、剩余權力（residual power）、服務多樣化和基本公共服務最低標準等等。

關于公共服務中地區差異的問題，中國學者提出了基本公共服務均等化的概念，以保障所有公民都有平等的機會獲得基本的公共服務理論[4]。這一理論認為，所有公民享受公共服務的標準不能低于一個法定標準，雖然不是所有人都享受同等公共服務即平均主義。同時認為，中央政府應該負責管理最低標準，而且必須為經濟欠發達地區提供足夠資金，保障基本公共服務供給至少達到法定標準。對于具體達到什么樣的標準、承擔多大責任，不同學者在建立公共服務最低標準的指標體系、公共服務供給的綜合績效評估指標體系方面均做出了嘗試。此階段研究重心已經從經濟發展轉移到公共服務供給的效率和公平方。更多地是關心政府間職能和責任劃分的改革原則、指導方案和理想模式。所有這些努力都在尋找理清政府間事權劃分的最佳方案。

三、實質性變革欠缺的解讀

重新劃分政府間職能的重要性和必要性已經被普遍接受。官方既然如此重視這一問題，那么，落到實處該如何看到實質性進展呢？有學者指出：其一應持續尋找最佳改革方案，認為改革沒有進展是因為還沒有找到好的改革方案；其二是有關制度阻礙了改革。因為現有的體制仍帶有很強的計劃經濟的色彩，不但不同層級政府間存在“職責同構”[5]，而且下級政府在文件中經常出現的一句“完成上級政府交代的其他事務”也讓職責劃分在現實中形同虛設。

過往的目標模式主要存在以下幾個方面的問題：首先，用其他學科的理論來解讀和劃分政府間的職能顯現出其局限性。如有學者用系統工程理論觀點來理解政府間的職能劃分[2]，雖然用這一理論來劃分政府職能有其合理性和價值，但這容易忽略政府職能劃分的復雜性和政治性；其次，對國外文獻的介紹大多只是泛泛的基本原則的介紹或者生搬硬套，而對于國外為何會建立起這樣的職能劃分體系，其背后的邏輯是什么，是否符合中國實際，西方理論如何本土化等問題的討論卻未涉獵。有學者批評從西方經驗和經濟學理論中吸納的一些政府間事權劃分的原則，如規模經濟、經濟效益和受益范圍等，并不適合中國。因為這些原則背后暗含著以西方民主社會體制和資源相對充足為基礎而提出的，與中國的現實差異比較大，其適用性存在較大問題。比如經濟效益和受益范圍原則指出把管理和服務職能放到跟受益群體最接近的那一級政府才能實現最佳效益，而且可以最大程度地滿足居民的需求和偏好[6]。基礎教育、基本醫療保障等支出責任因此放在與這些公共服務受益范圍規模相匹配的最低一級政府。然而如果應用在中國起碼存在兩個方面的問題：首先，中國的地方政府，尤其是縣鄉政府大多陷入財政危機，主要依賴上級轉移支付保工資、保運轉，基本難以提供公共服務。在資金嚴重不足的情況下，如果把這些支出責任一下子都放到縣鄉層級，不僅不會提高效率反而會出現供給不足。其次，這些原則是基于西方民主體制提出的，即地方政府是向當地居民負責，而不是向上級政府負責，地方政府有責任和義務滿足轄區居民的公共服務需求偏好，否則居民會用腳投票，而且領導人為了選票也要盡量滿足居民的公共服務偏好。而中國的地方政府則是向上級政府負責，接受上級政府考核，對于轄區居民的公共服務偏好缺乏足夠的供給動力。在資源不足的情況下，把公共服務放在優先地位的可能性更低。實際上，對國外經驗的學習不應僅僅是既有的原則和方案，還應該是別人劃分政府間事權背后的考量因素、實際運作過程和存在的問題。

在面對改革時，一方面我們容易犯直接照搬的錯誤，即西方的都是好的，世界銀行、國際經合組織等建議應該全盤接受，這種想法忽略了中國的實際，容易出現水土不服的問題；另一方面又容易出現本位主義，認為中國的一切都是特殊的，應該走中國自己的路。但是對于中國與國外有哪些具體差異性，這些差異性是否會影響到政府間職能的劃分等卻又缺乏充分討論。出現這些問題其實是因為我們對于所面臨的問題還認識不夠清楚，對中國現狀的理解還只是浮在表面，對于深層次問題缺乏有效探討。而后者又容易把一切問題歸結為體制問題或者轉型問題，這樣的理解也是試圖逃避現實的復雜性。對于改革，尤其是政府間事權劃分這種涉及眾多領域的復雜問題，需要認清現實，只有在真正有效把握現實的基礎上的改革，才可能是有效的、可行性的。

當部分學者們仍在苦苦尋求政府間事權劃分的最佳方案時，另有一些學者已經跳出目標模式開始審視阻礙改革的因素。他們指出兩種制度因素阻礙了改革進程：其一是現有支出責任和收入分配機制。每一級政府及其附屬行政職能部門都在尋求各自既得利益最大化。既得利益部門卻對改革持強烈抵制心理。而政府間職能的調整無疑將打破既有的利益分配結構，這就勢必影響到既得利益者。此間，雖然各級政府部門都意識到在理論上理清事權的必要性，但在實際中各級政府部門都試圖在改革中獲得更多的資源和收入，承擔盡量少的支出責任。一個明顯的例子是中央和地方政府間投資管理權的劃分。雖然各級政府都清楚劃清政府間投資管理權能減少經濟過熱、重復投資建設，但是，1993年的分稅制文件以及后來的中央文件都沒有明確規定哪一級政府能夠參與競爭性領域的投資，哪一級不可以。在事權劃分模糊的背景下，每一級政府都要追求GDP增長，以創造更多的收入。

另一個原因是復雜的政府管理體制阻礙了政府間事權劃分改革。根據國際經驗，只有三級政府的國家比較容易劃分各級政府職能，而中國在實際運行中有五級政府在起作用，而且不同省在管理縣的體制上存在差異性，地方政府間的職能劃分也不盡相同。因此賈康建議改五級政府為三級政府制[7]。

四、未解決的問題：目標模式之外

一直以來，官方和學界都存在一種隱含的預設，即只要找到好的改革方案，改革就能成功，改革的成敗主要在于改革方案的好壞。所以大家都把重點放在改革方案的設計上。30多年來學界提出了各式各樣的改革方案，也發現了一些改革阻力，然而仍然沒有很好的改革發生。為什么這么多的努力都沒有推動改革呢？現有研究中存在哪些缺陷呢？

政府間職能劃分不單單是經濟學家所提出的“經濟實驗”， 而是一個充滿妥協、協商的政治過程。當學者們在尋找理想的改革方案和模式時，實際因素尤其是決定改革步伐和形式的政治因素，卻被忽略了。首先，目標尋找僅僅停留在政策設計階段。如果尋找理想改革方案的學者們的目標模式是可行的，在問題和解決方案之間有直接的對應關系，那么，他們就不用擔心他們的改革方案是否會被官方接受或者被完全落實。實際上，改革方案設計只是政策設計、政策決策和執行整個改革過程的第一步。就是說不管改革方案設計多么完美，并不意味著它會被決策者所接受，并被完全執行。一個國家的社會偏好，不是經濟原則，應該是決定混合公共物品支出責任放在哪一級政府比較合適的核心指導原則[8]。而且原則“在相關變量的具體信息缺乏的情況下難以為我們提供確切的答案”[9] 36。因此，Olson說：“尋找事權責任劃分的理想模式看起來可能并非那么重要”[10] 480。其次，政府間事權劃分是個政治過程。對政府最大的挑戰是如何確保方案能夠通過決議并被落實。在實踐中，在政府間職能分工上政治現實和歷史因素在特定環境下總是起核心作用的。Wiltshire指出：“實際上，在澳洲、加拿大和美國現有的政治學和公共管理的文獻都認為，試圖找到精準的標準來劃分政府職能從而永久地分配給一級特定政府是徒勞的。”[9] 65

尋找阻礙政府間事權劃分改革的制度因素忽略了改革發生的可能性。從以上文獻可以發現，中國政府意識到改革現有政府間職能劃分的重要性和必要性，而且在中央系列文件中也表達出了對于改革的強烈決心。自然的邏輯推理是政府官員應該已經采取了行動推動改革。然而在實際上，只有少數領域看到些許進展。檢視制度因素的文獻重點在討論障礙在哪，阻力在哪問題，這些探討對于推動中國的政府間事權劃分改革是有益的嘗試。然而現有的文獻只聚焦在制度障礙的抽象的、靜態的描述上，尚難回答為什么已經認識到改革的重要性卻仍然沒有很多改革行為的問題。事實上，制度障礙總是存在的。問題在于如何克服這些障礙和阻力從而推動改革發生，這也是我們最初的目標和問題——如何推動中國政府間事權劃分改革。

把焦點放在制度障礙來解釋改革進展緩慢存在風險，它忽略了行動者能動性（agency）在克服制度障礙和實現變革中的作用，這一主題在制度主義文獻中討論比較充分[11]。所有的改革都是被行動者設計和執行的，我們應該明確的是為什么強大的行動者沒有采取行動推動事權劃分改革，他們對改革到底持什么態度，他們都做了些什么支持改革和反對改革的行動。制度障礙如何壓制了創新者的改革動力，而其中一些改革者如何以及在什么環境下成功反制了制度障礙，成功推動了改革。所有這些問題都有益于理解和推動改革。既然尋找和描述制度障礙只能告訴我們障礙在哪里，而缺乏對于如何打破障礙和啟動改革的討論，那么，有必要把我們的注意力從尋找制度障礙轉移到審視改革過程。

五、過程視角：理解制度變遷

通過過程視角回到歷史中檢視改革成功或者失敗的過程可以比較清晰地理解和掌握現實困境，細化和具體化各種體制性障礙，把握背后的相關利益群體及各自的行為邏輯。過程視角以政策過程理論為基礎，采用人類學研究方法，綜合運用行動者網絡理論（actor network theory）、制度和組織變遷等理論來解讀事件發生的整個動態過程。當揭開事件發生過程的“黑箱（black box）”[12]時，我們才能更好地理解改革的推動力是哪些，改革的阻力在哪里，什么樣的場景下什么樣的行動策略比較有效，改革過程中相關行為主體和因素如何相互影響，他們的需求是如何引起實際行動的，以及需求又是如何依次被行動所轉化的。以政府間關系、制度變遷和治理研究見長的英國著名學者Rhodes指出，要理解變遷就應該更多地用政治人類學的研究方法回到歷史中，多角度地回顧和揭示事件發生的整個過程，尤其是“創造性個體”的能動性，因為現有的研究和描述不足以理論歸納或者修正已有的理論和為政策制定者提供合適的政策建議[13] 9。

過程視角為我們理解改革過程提供了理論指導和方向。首先是政策科學。傳統的政策理論中政策決策和政策執行被分為兩個獨立的部分：政策決策是政治過程，而政策執行是行政過程。后來學界意識到政策決策和執行實際上是一個連貫的持續過程。政策研究學者已經把政治引入政策執行研究，從政策設計到議程制定，一直到決策、執行和評估的整個政策過程都充滿了“政治”。

其次是制度和組織變遷理論。過程視角感興趣的是行動者與制度和組織的關系。傳統的制度理論關注的是如何維護和保持個體所遵從的制度規范和機制[14]。而隨著制度變遷主題的提出，更多的注意力開始放在制度與個體之間的關系以探索制度的起源與變遷，個體不再是完全遵從制度規范，而可能獨立于制度也可能鑲嵌（embedded）在制度中。制度變遷的過程為探討個體與制度間的互動提供了有用的場景。下面的問題也許有助于理解制度變遷的過程：既有的制度在變遷過程中起到什么作用？行動者如何應對制度障礙的約束？行動者與制度之間是如何互動的，以及與外界環境是什么關系？

另外，過程視角也從行動者網絡理論汲取營養，正如Fenwick和Edwards所指出的：“行動者網絡理論不是像理論技術一樣運用的，而更像一種感知力，……一種更接近現象的方式”[15]。行動者網絡理論可以用來解讀復雜的過程，在追蹤和回顧改革過程時，可以在觀察什么、描述什么和分析什么上提供有用的指引。

應用過程視角需要回答兩個問題：第一個是為什么要回到歷史看改革過程；第二個是如何回到歷史中。用Latour的話說，為了理解和解釋一個科學產品（或者政策、決定、甚至一個問題），“我們不用分析最后的成品，……相反，我們可以跟隨科學家和工程師（相關行動者）回到那個時間、那個地點，看他們如何規劃核電站、解開一個宇宙理論、為了避孕修改荷爾蒙的結構，或者分解一個新的經濟模型中的數據。我們從成品追蹤到產品生產（過程），……不同于把科學技術特征放在黑匣子里，然后去尋找其社會影響力，……在匣子關閉變黑之前去解讀它不是更簡單嗎？”[16] 21與其專注于從外面分析黑匣子內的成品，冥想它的各種特征——顏色、質地、重量、功能等，還不如想辦法“回到歷史中”（通過深度訪談、文獻閱讀等）盡量重構產品生產過程。“在創新不斷積累、邊界不明確、組成體的范圍不斷波動的”情況下，單純分析成品是不夠的”[17] 11。不管這種靜態的分析多么全面，都無助于解釋產品是怎么生產出來的，它是如何進一步演變的，以及產品究竟是什么，它具有哪些功能。對于有很多偶然性的復雜情況，這種靜態的分析往往導致過于簡單化，就像“給流動的河流拍了一張靜止的照片”[18] 46。通過對不同行動者之間的互動過程的描述所展示出來的事件發生經過，即使是不完整的，也為研究者提供了最切實可行的方法去掌握場景變化的過程。

James Scott指出，人類活動范圍早就超越了語言和文本描述。這些規范化的形式在簡化了過程的同時也扭曲了事物的真實面目。所以像教學、導航、駕駛以及烹飪這些活動最好是在實踐中學習，James 把這些固有的地方知識和實踐知識稱之為米提斯（metis）：“米提斯（metis）最適用于很多大體相似、但不完全相同的情況，這些情況需要幾乎已經成為實踐者第二天性的迅速和嫻熟的適應。米提斯也許會有一些經驗法則，但是這些規則主要還是通過實踐以及成熟的感覺和技巧習得的。米提斯反對將其簡化為可以通過書本學習習得的演繹規律，因為現實的環境是復雜的、不可重復的，理性決策的正式程序是不適用的。某種意義上，米提斯處于天資靈感和程式化的知識領域之間，前者沒有規則和公式可借用，后者可以通過死記硬背掌握。”[18] 315-316

過程視角認為理解復雜現象，最好是先從多個層面了解基本情況，然后再回到歷史中看行動者在多個層面是如何互動最后促成關鍵事件（critical event）。從關鍵事件開始看問題，問題就容易理解了。“如果你能夠對一個雕像有多個觀感的話，那是因為雕像本身就是三維的，你可以繞著它走來走去。如果有些事情可以從多個角度來理解的話，那是因為它是復雜的、雜亂地折疊在一起的、高度組織化的、也是美麗的…”[17] 145-146

過程視角綜合運用以上各種理論資源試圖解讀改革過程，從而更透徹地理解政府間事權劃分改革的困境和阻力在哪里，這些阻力是如何阻礙改革的，有什么外在條件推動改革，改革者采取了哪些策略和技巧，改革者和反對者是如何互動的，改革共識是如何達成的，改革是如何執行的。

六、頂層設計：構建新的解決機制

政府間事權劃分之所以難以推進，在于這一問題比較復雜，涉及到多種體制的改革，牽涉到多方利益關系的調整。正如習總書記所說，現在留下的改革都是“硬骨頭”，涉及到深層次的體制改革。頂層設計現在已經成為官方、學界和民間廣為使用的詞匯，被認為是突破中國發展困局的重要方式。似乎只要頂層設計做好了，一切問題都迎刃而解。然而關于頂層設計要設計什么，如何設計，設計的何以能夠被落實等關鍵問題卻少有探討。

頂層設計可以從靜態和動態兩個角度來理解，目前各方的理解主要是從靜態的角度來解讀，也就是新型目標模式，強調宏觀層面的改革方向與方案的制定。官方對頂層設計的權威解說是官方的主要智囊，即改革的“主要目標以及先后順序”[19]。學界對于頂層設計的解讀也基本上是基于此認識展開的。吳敬璉指出，頂層設計是一種目標模式，在他看來中國過去是有頂層設計的，也就是目標模式，現在重新重視是由于對歷史的淡忘，需要重新強調改革方向[20]。大家基本認同頂層設計是在宏觀層面上確定改革的方向和內容，從根本上解決體制性問題。學者們也注意到頂層設計的方案從哪里來，以及頂層設計方案如何落實的問題。學者們比較強調對現實的理解和把握，重視基層實驗和創新[21]。劉鶴也指出，過去已經有很多經驗了，需要從更宏觀的層面來確定改革內容[19]。但是如何理解現實，通過什么方式和途徑在學界卻少有探討。而我們在前面提到的過程研究是個很好的方式，可以幫助我們把頂層設計落到實處，避免空中樓閣。通過過程視角理解和把握當前中國的現實不只是為了理解而理解，更重要的是基于理解的基礎上提出更加切實可行的改革方案，從而有效的推動變革。

從頂層設計的理念來看，政府間事權劃分應該放在整個宏觀體制調整的框架下來看，而不能就事權劃分來談事權劃分，政府間事權劃分是與政府間財力和財權分配、政府和市場的關系、政府與社會的關系、政府職能定位等問題緊密相關的。從邏輯上來看，先要確定中國的經濟發展方向，也就可以明確政府的職能定位，確定哪些交給市場和社會，哪些是政府應該承擔的，然后再根據政府間協商確定各級政府應該承擔的職能。當然，在具體的操作過程中，這幾個領域之間不是單向的關系，而是相互影響的。比如如果不去了解過去某一級政府承擔某一項政府職能的效果，是不知道這一職能是否需要由政府承擔的，有可能這一職能讓渡給社會組織會更合適，這又回到政府與市場和社會關系的定位。頂層設計的好處是從更加宏觀的層面來規劃改革方案，也就是吳老說的“頂頂層設計”。頂層設計的具體方案有賴于對現實的準確把握，通過過程研究可以填補這一空白。尤其是對于涉及到多部門多領域的改革，過程研究更能顯現出其優勢，比如，政府間事權劃分中經常涉及到的一個問題是通過省管縣改革來減少政府層級，現在學界討論的多是地級市阻礙省管縣改革的推進，這固然是因素之一。然而現實中真正阻礙改革的核心因素是省直各部門，他們抱怨和擔心的是工作過多、管不過來。尤其是對于河南這樣的大省，地級市和縣級單位加起來共有近200個，省直單位擔心直管100多個縣級單位怕管不過來。以現有的政府管理的事務而言，要省政府直接管理這么多縣級單位確實很難。但是行政省管縣的改革可以反過來倒逼政府與市場關系的再調整，讓政府“瘦身”，退出一些不該管的領域，在更加“苗條的”背景下再來劃分省、市、縣職能時就比較容易了。當然需要指出的是，這是一個多次循環往復、相互影響的過程，而且在互動的過程中也充滿了各方利益的多次博弈以達到一個大家都滿意的結果。

另一個是動態視角，在尋找目標模式的過程中構建起新的問題解決機制。頂層設計本身的價值不僅僅是一個宏觀目標，更重要的是一套切實可行的協調機制，通過這一健康的工作機制的建立，問題可以在發展過程中協調解決，也就是被“制度化”。今天在歐美國家政府間事權劃分不再是一個研究領域，并不是說他們的事權劃分已經很清晰、很合理了，而是說已經有一套行之有效的被各方所接受的機制來處理新增的或者減少的政府職能的劃分。況且政府間事權劃分本不是固定不變的，隨著經濟社會發展不斷有的職能需要政府承擔，同時一些職能也逐漸退出歷史舞臺，我們的頂層設計能夠設計到多久以后呢，是不是可以一勞永逸呢？顯然，不管如何變化，重要的是有解決機制，現在在中國，事權劃分之所以是一個重要問題，就是沒有一套好的機制來解決這個問題。在頂層設計的規劃和落實過程中，各方通過反反復復的溝通互動，這一工作機制有望建立起來。

七、結語

政府間事權劃分雖然更多地是在財稅體制改革中討論的，但是事權劃分不光是財政問題，也涉及到政府與市場關系、政府層級設置等領域。過往30多年的事權劃分改革研究大多重點關注的是事權劃分本身，對于宏觀層面的關注比較少，頂層設計概念的提出彌補了這一缺失，而過程研究可以彌補內容和細節的不足。實際上，頂層設計不是過往目標模式的重復，過程研究也不是替代目標模式，而是為方案設計提供更加可靠、詳實的基礎知識。有了這些基礎，方案才具有真正的可行性。過程研究是融合在頂層設計中的，可以說是其有機組成部分，其目的是在過程中明確宏觀規劃，在反復互動博弈的過程中構建新的良性的問題解決機制。所以過程研究是頂層設計的一把必備鑰匙，在下一步的研究中，有必要跟蹤改革過程展示改革的整體情況，揭示重要行動者之間的關聯及互動過程，以及他們對改革過程的影響，而不是獨立的去看每一個因素。個案研究或者比較研究，在中央或者地方層面，一些改革個案或者實驗，成功的或者失敗的，都應該關注。通過檢視這些個案，相關的影響因素和推動改革的策略、以及讓改革順利執行的方式等都能被揭示出來，這些也可以反過來改善原來的設計方案，最終有助于政府間事權劃分改革的研究。

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[18]Scott， J. （1999）. Seeing Like a State： How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed， New haven： Yale University Press.

[19]中央提加強改革“頂層設計”的臺前幕后， http：//news.xinhuanet.com/fortune/2010-12/15/c_12882607.htm（2014-06-26），2010-12-15

[20]吳敬璉.我國經濟體制改革誤讀頂層設計， http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/20120507/005911997267.shtml （2014/6/26），2012-05-07

[21]許耀桐.頂層設計，基層做起， http：//theory.rmlt.com.cn/2011/0322/16185.shtml （2014-06-26）；

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