個稅改革：需要知行合一

李迅雷

“個稅改革總的思路是從中國實際出發，實行綜合與分類相結合。方案總體設計、實施分步到位，逐步建立起適合我國國情的個人所得稅制。”

兩會期間，剛剛就任全國人大財經委副主任的黃奇帆建議，將個人所得稅最高邊際稅率從45%降低至25%，引發了大家對個稅改革的熱議。財政部部長則表示，“個稅改革總的思路是從中國實際出發，實行綜合與分類相結合。方案總體設計、實施分步到位，逐步建立起適合我國國情的個人所得稅制。”那么，今年個稅改革到底會有多大進展呢？

個稅改革應著眼于縮小居民收入差距

個稅的起征點從最初的800元，調整為之后的1600元、2000元、3500元。這種僅僅提高起征點的做法，無論對調整于中低收入群體的減負，還是對縮小貧富差距，其效果都屬于隔靴搔癢。例如，2016年個稅收入為10089億，對國家稅收總收入的貢獻占比只有7.7%。那么，歷史上的個稅對一般公共預算收入的貢獻又是怎樣呢？我們不妨簡單回顧一下：2003年我國個人所得稅收入總額為1418億元，占國家稅收總收入的比重從1994年的1.4%增長到6.5%，2010年個稅占比為6.6%，2015年為6.9%。

2016年個稅占比之所以能上升至7.7%，主要是受二手房交易活躍等帶動，財產轉讓所得稅增長30.7%。但即便如此，個稅在稅收總額中的占比在過去13年中，只提高了1.2個百分點，而同期高收入群體的各類收入在居民總收入中的占比卻大幅提高了。可見目前個稅的征收方式對改善居民收入結構并沒有起到有效作用。

相比之下，諸多西方發達國家的個人所得稅都是其第一大稅。我曾經查過，2007年美國、德國、日本個人所得稅收入占總稅收收入的比重分別為38.1%、25.1%和19.6%，都遠高于中國，可見，只有對富人實施有效征稅，才有可能縮小貧富差距。

貧富差距過大不僅造成了社會不和諧，同時也導致消費不振、經濟減速。3月9日，國家統計局公布了2月份的CPI和PPI，前者只有0.8%，后者高達7.8%；前者是平民指數，后者是中上游的企業家指數，中上游產品向下游傳導不暢，說明居民收入增速偏慢，最終還是會導致中上游的產能過剩；高檔白酒價格上漲，豬肉價格下跌，使得經濟結構未能較好改善，投資效率進一步下降。

應把綜合稅作為分類稅的補充

國際上通行的個人所得稅課稅模式有三種，分別為綜合所得稅制、二元所得稅制與分類所得稅制。綜合所得稅制是西方發達國家使用最為廣泛的個人所得稅課稅模式，是對納稅人在一個納稅年度內來源于各渠道的凈所得匯總后按照累進稅率制進行征稅，充分體現了稅收的公平原則。二元所得稅制，則是對資本所得課以較低的比例稅率，而對勞動所得采用累進稅率制。分類所得稅制是將所得按照不同性質進行分類，分別按照不同的稅基與稅率進行課稅。我國采用的是分類所得稅制，將所得分成11個類別，采用不同的征稅辦法和不同的稅率。我國個稅改革的方向其實早已明確，從分類稅向分類與綜合相結合的混合課稅模式改革，從以個人為征稅對象到以個人與家庭結合為征稅對象的模式改革。

之所以要采取上述方式的個稅改革，其目的是為了讓稅制更合理、更公正，并能夠起到縮小收入差距的作用。比如，綜合稅更能體現公平原則，如果能夠在維持現有的以個人為征稅單位的分類稅制度不變前提下，把以家庭作為征稅單位，并實行綜合稅作為一種個稅補充，既不會對現有的稅制和稅收產生顛覆性影響，又為未來逐步過渡到綜合稅創造條件。

具體操作上，可以把綜合稅作為分類稅的補充稅，既可以進行加征，又可以進行退稅。如將全國個稅-薪酬（分類稅）的起征點提高至5000元，各地方可以根據當地的生活水平作為家庭人均稅前收入的綜合稅起征點。不同地區的家庭綜合稅起征點可以不同，如上海可規定繳納社保后的稅前家庭月人均收入5000元為起征點，假如某四人家庭只有一人工作，且其月薪為15000元，家庭月累計稅前所得為16000元，人均4000元，低于起征點，那么，該家庭可以從已經被征的分類稅中獲得全額退稅。又如，另一個三口之家有兩個人工作，月薪均為10000元，盡管已經分別被征分類稅，但家庭月稅前所得為20000元，那么，該家庭還會被加征綜合稅。

綜合稅作為補充的設計有三大好處，一是鼓勵生二孩；二是考慮家庭人均收入水平，更有利于公平；三是把綜合稅作為一種補充個稅，可以在很大程度上起到“劫富濟貧”作用。

減少稅率檔次以便有效征稅

盡管我國最高薪酬的累進稅率達到45%，且檔次達到7級，高于美國、日本及全球絕大部分國家，但實際征稅效果卻不是太好。這是因為我國現行分類征管模式，不僅為納稅人避稅提供了制度漏洞，而且導致納稅人因正常納稅的機會成本過高而通過各種避稅手段逃避納稅。

較少的稅率檔次能夠降低稅收征管的復雜程度與征管成本，提高稅收征管效率；而較低的最高邊際稅率可以降低高收入群體通過各種渠道避稅的動力，并擴大稅基。上世紀90年代以來世界上較多國家進行了不同程度的稅制改革，總的改革思路可以歸納為由“高稅率、低稅基”向“低稅率、高稅基”的轉變、簡化個人所得稅稅率結構的復雜程度。我國現行個人所得稅制下，前三個稅級對應的所得額與級間距太小，使得中低收入者很容易被推高到較高的稅級；最靠后兩級稅率偏高，導致企業吸引高端人才的成本過高，同時也是導致我國個人所得稅征收過程中高稅級征稅效果欠佳的一大原因。

實際上，各地為了鼓勵人才引進，留住稅收大戶，也多采取對高稅級被征稅者采取先征后返的方式，故實際被征高稅級者少之又少，這部分人要么合理避稅（如到香港納稅）、要么逃稅（走費用）、要么被優惠。因此，與其現行稅制下大量如稅源被流失，不如采取國際通行的做法，把現行的7級超額累進稅率調整為5級，即把6級（35%累進稅率）與7級（45%累進稅率）去掉，剩下5級再做相應調整，最高邊際稅率為30%，最低為5%。

稅收征管體制改革更重要

中國個稅收入大約只有美國的9%左右，但GDP規模卻是美國GDP的60%左右。美國個稅收入幾乎要接近政府稅收總收入的一半，主要原因是能夠對高收入者進行有效征稅，如年收入11. 3萬美元以上者只占美國納稅人的10%，他們繳納的個人收入所得稅占聯邦個人收入所得稅總額的71.22%，而我國卻難以對高收入者，尤其是隱性收入和灰色收入獲得者征稅，據國家稅務總局披露過的數據，高收入者只貢獻個稅收入的35%左右。

因此，中國的個稅改革不僅是稅制改革，更重要的是稅收征管體制改革必須同步開展。如目前代征代繳僅適合于分類稅，而一旦開征綜合稅，需要廣泛推廣納稅申報制度，大幅增加稅務調查員的數量。同時，要建立全國性的個人不動產、儲蓄、證券等財產信息共享平臺，這就需要稅務部門能夠聯網銀行、證券、房地產等多個監管機構的信息系統，打破政府間的行業與地區信息壁壘。同時，對于征管難度大的現實，并不是沒有辦法，可以通過多種手段來加強個稅征管工作，如對偷漏個稅者加強處罰力度，對舉報偷漏稅者進行獎勵。此外，研究征管對策，對隱性收入、灰色收入等進行有效征稅。

如果總是以個稅改革時機不成熟、稅制改革操作性差、征管困難等理由拖延個稅改革的時間，則要指望居民收入結構的根本改善就更遙遠了。要知道從啟動稅制改革到審議和征求社會意見，再到修改和最終立法，已經是十分漫長的過程，而要讓新稅制真正開始發揮作用，真正能夠起到縮小收入差距的作用，則沒有三到五年時間是做不成的。因此，改革滯后所導致的時間成本往往遠大于改革成本，時間成本經常會忽略，故個稅改革不能再拖下去了。