新常態下海南農村公共服務現狀分析與建議

吳灣++劉海清

摘 要 從2個角度分析了海南省公共服務的供給現狀，著重從農村基礎設施、基礎教育、社會保障、公共衛生和公共文化服務5個方面分析農村公共服務供給情況，最后提出要建立以解決農民實際需求為方向，以城鄉一體化為支撐的新常態下農村公共服務供給模式。

關鍵詞 新常態 ；農村公共服務 ；海南

中圖分類號 D422.6 文獻標識碼 A Doi：10.12008/j.issn.1009-2196.2017.03.023

Analysis and Suggestion of Rural Public Service under the

New Normals in Hainan

WU Wan LIU Haiqing

（Institute of Scientific and Technical Information， CATAS， Danzhou， Hainan 571737）

Abstract The supply of public services in Hainan was analyzed from two perspectives， focusing on rural public service supply in rural infrastructure， basic education， social security， public health and public cultural services. An establishment of a rural public service supply model under the new normal was proposed to solve the actual needs of farmers and support the integration of the urban and rural areas.

Keywords new normal ； rural public service ； Hainan

農村公共服務是為農村居民提供有形公共產品和無形服務。農村公共服務建設不僅滿足農民的基本生活需要，還有利于實現美麗鄉村建設和農業現代化。

當前，我國正處于實現“四個全面”發展戰略的關鍵時期。經濟新常態下，我國的宏觀環境、農民需求、國家政策等有了不同程度的變動。為了實現“四個全面”的發展戰略，政府更注重社會保障和改善民生，積極統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。“逐步實現城鄉基本公共服務均等化”是深化我國農村社會改革和發展、破除城鄉二元分割制度的重要著力點和基本目標[1]。在城鄉統籌發展的背景下，海南省積極推進農村公共服務建設和城鄉基本公共服務均等化，加強基礎設施建設，完善農村公共服務建設環境[2]。在海口召開的海南省會經濟圈2014年度論壇會議中，就提出要推動以路帶圈、路圈互動，推進公共服務延伸共享。在這樣的背景下，改善農村公共服務供給現狀，縮小城鄉差距，推進社會主義新農村建設有著積極深遠的意義。

從現有對海南農村公共服務的研究文獻來看，近幾年海南農村的公共服務建設取得了一定的成績。徐艷晴[3]分析了海南新型農村養老保險這一公共服務現狀，找出了新農保制度實行過程中存在保障水平不高、法律保障不足、養老金保值增值困難等問題，并結合實際提出合理的解決方案。楊翠蓮和胡愛華[4]深入分析了“十二五”期間海南農村公共衛生服務現狀及存在問題，主要表現在衛生意識淡薄、政府財政投入不足、衛生服務網絡不健全及專業技術人員缺乏等。陸建軍[2]實證調查分析了海南省陵水縣農村公共服務現狀，農民對農村公共服務整體滿意度不高，并對農村基礎設施、教育、醫療以及防災救災方面進行了深入調查和分析。當前，對海南某個市縣的農村公共服務或公共服務的某一項領域開展研究，而對于整個海南農村公共服務的研究較少。

1 海南省農村公共服務供給現狀

海南省陸地面積3.54萬km2，海域面積約200萬km2，2015年末，全省常住人口910.82萬人，其中，城鎮人口502.04萬人，鄉村人口408.78萬人。2015年實現生產總值3 702.76億元，全省人均GDP達到40 818元。全省公共財政收入627.7億元，稅收收入514.31億元，公共財政支出1 239.43億元，其中，教育支出206.84億元，醫療衛生支出100.54億元，文化體育與傳媒支出25.48億元，科學技術支出12.38億元。全省城鎮居民人均可支配收入26 356元，增長5.42%；農村居民人均純收入10 858元，增長9.53%。農村居民恩格爾系數為42.7%，比上年下降了0.5個百分點。

1.1 基礎教育

教育是可持續發展的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。2015年海南每萬人口在校初中學生數當年所占比重是32.89%，而2010年初中在校生所占比重為14.63%，2015年比2010年提高了18.26%，說明海南基礎教育的普及率有一定提高。2015年海南普通中學學校共584所，在校學生501 215人，專職教師38 321人，專職教師比2010年多3 757人，增加了10.87%，專職教師與在校中學生的師生比由2010年的1∶16.84下降到2015年的1∶13.08，基礎教育師生比結構在進一步優化，這有助于教學質量的提高。2013年新建、加固改造中小學校舍62.81萬m2，并有4個市區通過國家“縣域義務教育發展基本均衡縣市”國家評估[5]。2015年海口美蘭區、屯昌縣通過縣域義務教育基本均衡發展國家評估認定[6]。這些數據在一定程度上表明了近年來海南在基礎教育領域取得的成績。

1.2 醫療衛生

醫療衛生是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，具有一定的公益性和普惠性。海南在醫療衛生領域的投入不小，以2015年為例，海南共擁有衛生機構5 046個，床位數38 653張，衛生機構人員總數71 237人，每萬人口醫院床位數42張，比2010年高出12張。2010年海南共有床位數25 981張，2015年床位數比2010年多12 672張，增長率48.77%，2015年衛生機構人員數比2010年多19 252人，增長率37.03%。從2010～2015年，每萬人口擁有床位數分別為30、33、34、36、38和42張，可以看出，海南的醫療衛生事業建設一直保持穩步前進。近年來，海南不斷完善縣鄉村一體化的醫療服務網絡，積極推行醫療機構實施“三好一滿意”活動，保障人民群眾的基本醫療服務需求，努力實現人人享有基本醫療衛生保健的目標。2015年，海南省基層鄉鎮衛生院298個，床位數5 521張，衛生技術人員8 169人；村衛生室2 681個，衛生技術人員1 055人。

1.3 公共文化服務

2013年，海南省財政落實下撥3 400萬元支持農村文化建設，主要用于全省各農村地區的文藝演出、農家書屋、體育活動、電影放映等支出，為廣大農民群眾的文化生活形成了穩固的資金保障，其中，農村文化建設專項補貼2 377.5萬元，主要是作為文化信息共享工程、文藝演出、農家書屋等項目建設費用支出[7]。2014年，省財政安排7 000萬元資金建設行政村文化活動室，計劃年底前可建成文化活動室300個[8]。文化基礎設施逐步改善。2015年，海南省鄉鎮文化站207個，藝術表演團體在農村出演4 797場次，農村電視廣播節目覆蓋率95.39%，農村電視節目覆蓋率93.93%。

1.4 社會保障

一般來說，社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫和社會互助構成了社會保障的主要內容。基本社會保障也是基本民生服務的一個重要方面。截止2015年年末，全省參加基本養老保險489.19萬人，比2010年多353.77萬人，增長率261.2%，其中參保職工351.31萬人，參保離退休人員137.87萬人。參加職工基本醫療保險389.77萬人，比2010年多266.09萬人，是2010年的2.15倍，其中參保職工140.7萬人，參保退休人員55.64萬人。參加職工失業保險165.38萬人，年末領取失業保險金1.99萬人。參加工傷保險131.47萬人，參加生育保險127.07萬人。2015年，海南城鎮居民最低生活保障人數8.39萬人，農村居民最低生活保障人數18.79萬人，農村五保戶供養人數2.88萬人。農村“五保戶”和城鄉低保對象基本實現應保盡保。2015年，海南省新型農村合作醫療參合率達97.9%，參合農民就醫主要集中在村、鄉兩級醫療機構。

1.5 勞動就業

按照產業類型劃分的就業構成來看，2010～2015年，海南第一產業從業人員占總從業人員的比重分別為50.37%、48.99%、47.69%、43.23%、42.56%和41.36%，2015年比2010年下降了9.01%。第二、三產業從業人員比重明顯提高。從在崗職工平均工資來看，2010年，海南在崗職工平均工資為31 025元，2015年海南在崗職工平均工資為57 600元，增長了85.66%。

2 海南省農村公共服務供給存在的主要問題

近年來，海南各市縣政府在農村公共服務供給方面加大了投入力度，并在建立農村基本公共服務體系方面取得明顯成效。但是，對農村公共服務投入比重與城市投入比重相比，還存在很大差距。對農村、農業發展上的投入，與農村、農民實際需要相比，對農村公共服務的投入還不能滿足農村居民的實際需求，主要表現在以下幾方面。

2.1 農業基礎設施供給短缺

農村基礎設施建設是發展農業、提高農業生產力、增加農民收入、全面改善農村的物質基礎。農村的基礎設施建設是農村經濟發展的必要前提，對農村經濟發展起到輔助作用。農村基礎設施建設對改造傳統農業，實現農業現代化具有重要作用。農村基礎設施建設涉及農田水利建設、農村道路、電力、沼氣、飲水設施等基礎設施修建。海南的農田水利基礎設施投入資金不足，國家和地方財政資金投入趕不上當地經濟發展速度[9]。2015年，農林水事務財政支出占地方公共財政預算支出比重僅為13.25%，農田水利配套建設相對滯后，病險水庫較多，工程性、結構性缺水問題十分突出，農田灌溉耗水居高不下，且均用水量不穩定。據2015年統計數據顯示，全省耕地有效灌溉率僅為46.74%，50%以上的耕地無法實現有效灌溉。

2.2 農村基礎教育供給不能滿足實際需求

農村地區教育的公共服務主要以基礎教育為主。基礎教育服務于農業、農村和農民，具有非常重要的地位。隨著海南省對農村教育的重視逐步加強，農村中小學教育取得了較大進步。但由于農村所處地理位置、農村經濟發展水平以及教育資源分布不均等原因，海南農村教育仍存在較多問題。如農村教育培養目標與人才需求不匹配，且培養目標單一；農村教育課程內容與農村本地經濟發展需求不協調，脫離了農村經濟發展的實際需求，沒有反映農村發展的現狀；農村地區基礎教育師資力量薄弱、結構不合理且教師隊伍中年輕教師相對缺乏等[10]。

2.3 農村社會保障水平仍然偏低

當前，海南省城鎮的社會保障體系主要以養老、醫療、失業、工傷、生育五大社會保險為主。農村社會保障體系還未建立，主要以新型農村合作醫療和最低生活保障為主。因農村社會保障制度建設仍處于起步階段，保障水平遠遠低于城市。還存在社會保障覆蓋面偏窄、水平低等問題。農民參加社會保險的意識不強，新農保相對于城鎮保險，其保障水平不高。養老保險要依據實施地區的經濟發展水平來確定給付標準，基本養老金保值增值困難。

目前，海南省新型農村合作醫療已基本實現全覆蓋，對解決農民看病難又貴的問題起到了積極作用，但其保障水平偏低，補償能力弱。主要原因是新型農村合作醫療制度實行分級診療，農村病患就近就醫，報銷根據不同醫療機構制定不同標準。城鎮與農村擁有的醫療資源不同，報銷比例差距大。優勢醫療資源主要集中在城市，醫療報銷更傾向于農村，醫療資源不平衡。

2.4 農村醫療衛生服務滯后

農村醫療衛生服務體系為農村居民提供公共衛生和基本醫療服務，對推進農村社會事業發展有著重要作用。農村醫療衛生服務體系的完善既能促進農村衛生事業的發展，又能實現人人公平，享有基本醫療衛生保健服務的目標[11]。由于海南農村公共衛生事業發展長期受經濟條件、文化水平和地方習俗等傳統觀念的影響，群體公共衛生意識較淡薄，貧困地區農村住所的環境衛生較差，屋外常散養家畜，容易造成疾病的爆發；新農合制度的完善對農民醫療保障水平有很大提高，但投入資金仍有不足；村衛生室基本藥品品種較少，難以滿足農村居民的需求；專業技術水平高的醫衛人員缺乏，因經費匱乏，待遇低等原因，難以吸引優秀人才在農村公共衛生工作[4]。

2.5 農村公共文化服務供給形式單一

農村公共文化服務是我國農村公共服務體系中的重要組成部分。隨著農村生活條件的改善，人們對公共文化的需求也逐漸增多。不斷完善我國農村地區公共文化服務有利于社會主義新農村建設，對構建社會主義和諧社會有重大意義。我國農村地區公共文化服務的投入以政府為主，社會參與為輔。由于海南各地區經濟發展不均衡，農村公共文化服務體系在建設中還存在很多問題。如城市的發展對農村地區文化建設形成了阻礙作用，傳統文化正在迅速消失。農村文化供給形式單一，公共文化服務產品與農民需求不相符合。農民對文化產品的需求日趨多樣化，而傳統文化服務內容、形勢和供給方式已不能滿足農民的需求。農村文化基礎設施比較薄弱，尤其是村級文化設施落后。

3 新常態下海南農村公共服務供給的建議

當前，經濟下行壓力下，需建立起常態化的農村公共服務體系，政府部門需轉變工作作風，提高辦事效率。通過進一步簡政放權，取消一些不合理的審批和收費項目，提高農民群眾的生活質量。同時，結合海南農村的實際情況，形成以解決農民實際需求為方向，以城鄉一體化為支撐的新常態下農村公共服務供給模式[1]。

3.1 加強農村基礎設施建設與管理

完善農田基礎設施建設，發展節水農業。加強農田水利基礎設施建設是改善農業生產條件，促進糧食增產、農民增收的有效措施。利用海南省國家冬季瓜菜基地項目，申請國家專項資金建設農田灌溉基礎設施，積極爭取地方各級政府財政投入更多的支農資金，吸納企業、社會資金用于農田灌溉設施的建設；優化投資結構，主要在新增和恢復灌溉面積、改善中低產田、新增節水面積等方面完善灌溉系統。發展節水農業，面對海南水資源短缺和分布不均等問題，海南需提高農業用水效率，加強對農業用水的管理，支持和推廣節水項目[9]。

3.2 探索農村教育新模式

積極更新農村基礎教育教學內容，中小學除了完成國家規定的教學任務，應結合農村實際情況，探索農村教育新模式：（1）組織學生學習如熱帶特色農業技術為主的勞動生產技能；（2）海南國際旅游島建設和海南熱帶農業現代化為海南旅游業和農業發展提供了政策支持，農業職業學校和農村成人職業學校等農村職業教育機構可靈活設置海南特色專業，增加就業機會；（3）提高基層教師待遇，壯大農村教師隊伍，加強農村在崗教師專業能力培訓，提高農村教師素質[10]。

3.3 擴大農村社會保障覆蓋率

（1）進一步完善新型農村合作醫療制度建設。各級地方政府要逐步增加投入比例，采取多種方式擴大農村社會保險資金的籌資渠道，制定惠民政策，如免除農村五保戶、特困戶參與新農合的費用，擴大農村醫療救助范圍，鼓勵社會組織和社會公眾參與救助，提高救助效果；（2）建立以大病統籌為核心的農民醫療互助共濟制度。醫院藥品采用招標機制，擴大定點醫療機構，除村、鄉兩級醫療機構外，使參保農民有更多的選擇余地，促進醫療機構改革服務質量和降低價格[12]，為農民群眾牟取最大的利益；（3）加強社會保障制度管理，成立專門的機構管理社保資金，并成立相應的監督機構對資金使用進行監督，使社保金做到專款專用，防止資金流轉過程中流失[13]。

3.4 加快農村基本藥物制度全覆蓋

海南農業人口眾多，農村基礎設施比較薄弱，特別是農村衛生資源無法滿足農民的公共衛生需求。隨著新醫改的推進，醫療衛生逐步走入市場化。對現行的藥品招標政策可以采取市場化的管理方式，可以解決農村缺藥少藥、藥品價格過高、采購配送困難等問題，由全省統一定價，集中采購，中標企業統一配送到農村醫療衛生機構[14]。同時，發揮縣鄉村一體化作用，全縣醫療藥品互動流通，做好登記流通使用情況，增加基本藥物使用靈活性，提高農村醫療衛生資源的利用率。受文化程度的影響，農村居民的公共衛生意識淡薄，健康意思和健康理念落后，需要加強公共衛生的宣傳工作，提高農村居民的健康意思，幫助農村居民逐漸培養良好的衛生習慣，可以通過村宣傳欄、黑板報等方式宣傳健康知識，定期開展健康體檢，宣傳健康科普知識等，提高農村居民的整體健康素養。

3.5 政府有效整合農村文化資源并創新傳播形式

十八大以來，地方政府作為農村公共文化的供給者，大力推進文化信息資源共享、農家書屋、廣播電視村村通、農民體育健身等重點文化惠民工程建設，以政府為主導的供給模式在農村公共文化服務體系建設中取得了豐碩的成果，但這些文化場所之間相互協調不夠，造成了資源浪費，缺乏凝聚力。為使政府提供的公共文化產品和服務得到有效供給，應將現有的各類文化惠民工程進行整合，如定安縣實施的“農家書屋+村郵站”模式，解決了資金短缺、人員不到位等問題，通過整合資源，推動農村公共文化事業發展。還可以整合為綜合性文化服務中心，集看書、文藝活動、鍛煉身體為一體的文化服務中心，既可以降低管理成本，又能引導農民進入健康的文化娛樂場所，有效利用文化設施。其次，運用社交媒體的新形式新技術，創新公共文化傳播形式，適應互聯網時代需求，可以運用“互聯網+公共文化”模式，推出“衛星數字農家書屋”，通過衛星數字發行系統，將電子圖書、報紙、雜志、音像等內容傳遞到農家書屋，農民可以通過電視、手機等設備閱讀和觀看[15]。解決了傳統書屋報刊圖書更新慢、借閱不便等問題，提高了農家書屋的傳播能力。

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