農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇嬖诘膯栴}及原因探析

梁尤軍

摘 要：學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償一般是指微觀經(jīng)濟(jì)主體對生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償，并恢復(fù)受破壞的生態(tài)環(huán)境。在不同的歷史時期，不同的國家對于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫獠槐M相同，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐庋右膊灰恢拢话阋饬x上講，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是指對與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程相關(guān)的活動對環(huán)境所造成的破壞或污染進(jìn)行補(bǔ)償，涉及到水資源、土地、森林、濕地等。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們對于農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能理解的日益深入，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐庋右苍谶M(jìn)一步的擴(kuò)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；生態(tài)補(bǔ)償；農(nóng)地；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

一、引言

中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)過了一段時間的發(fā)展，已經(jīng)逐漸形成了自有的模式，總結(jié)起來就是“以國家財政支持為基礎(chǔ)，以改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，多種補(bǔ)償方式相結(jié)合”的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實踐模式。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金最主要的來源是國家財政轉(zhuǎn)移支付，國家設(shè)立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專項資金用于一些大型的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項目，如退耕還林、退耕還草、退田還湖等，旨在改善和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)要保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會系統(tǒng)的良性循環(huán)。農(nóng)業(yè)持續(xù)性的關(guān)鍵在于維護(hù)系統(tǒng)所依賴的生態(tài)功能與環(huán)境資源，實現(xiàn)資源的循環(huán)利用和永續(xù)使用，不斷提高農(nóng)民的素質(zhì)和收入，實現(xiàn)實現(xiàn)農(nóng)村社會發(fā)展以及人與人之間的和諧與公正。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)時刻以“可持續(xù)”為中心，即對生態(tài)環(huán)境的某一方面進(jìn)行補(bǔ)償時，不能對其他方面造成破壞或污染；必須站在長遠(yuǎn)的角度，不能只顧及眼前利益，忽視未來發(fā)展；對某些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的活動進(jìn)行補(bǔ)償時，不能造成其他生產(chǎn)經(jīng)營者的利益損失。

二、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實踐存在的問題

目前，中國農(nóng)業(yè)生態(tài)資源價值的衡量以生態(tài)資源的市場供給與需求來衡量，森林企業(yè)、水利水電工程等受益主體因支付農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)費(fèi)用的產(chǎn)品成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該農(nóng)業(yè)生態(tài)資源為受益主體所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，這也是中國農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)所產(chǎn)生的怪圈“保護(hù)的力度越大，產(chǎn)生的效果越小”的原因。農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的存量價值的衡量標(biāo)準(zhǔn)除了實物成本外，還應(yīng)包含所帶來的生態(tài)功能。如森林有調(diào)節(jié)空氣濕度，清新空氣的作用，草地有固土防護(hù)的作用等，這些功能理應(yīng)通過市場反映。再者，國家對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的地位出現(xiàn)偏差，農(nóng)業(yè)生態(tài)資源是公共物品，但不是公共物品都應(yīng)該由國家財政補(bǔ)貼支付，公共物品市場化的難度是投資周期長，投資額度大，市場風(fēng)險和受益風(fēng)險大等特征。

中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金與國家農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞所需要的恢復(fù)總費(fèi)用來說，資金缺口比較大。而財政支出的費(fèi)用分?jǐn)偟矫恳粋€部門的資金又少之又少，同時在建設(shè)過程中，還存在重復(fù)建設(shè)。資金缺乏必然會造成補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低下，這只是原因之一。中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定與決策，一般由政府官員單方面確定，沒有進(jìn)行實際調(diào)研，聽取農(nóng)民呼聲，對農(nóng)民生態(tài)保護(hù)所造成的受益減少沒有或很少補(bǔ)貼，如森林生態(tài)效應(yīng)補(bǔ)貼全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)每畝5元，損害了農(nóng)民對環(huán)境保護(hù)的積極性。對于補(bǔ)貼手段，中國從開始農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼政策以來，其方式有：實物補(bǔ)貼、資金補(bǔ)貼，政策補(bǔ)貼等。中國目前農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)為部門政策，尚未出臺國家農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的法律。部門政策的最大弊病就是政策實施單一，中國涉及農(nóng)業(yè)的部門眾多，而每個部門政策針對具體的某一方面，如農(nóng)業(yè)部門只針對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，土地資源部門僅僅只管土地保護(hù)，環(huán)保部門只對環(huán)境的污染出臺相關(guān)的政策等，多達(dá)好幾十個政策的出臺不僅政策實施復(fù)雜，而且會造成重復(fù)投資，且各個部門針對具體的單一領(lǐng)域?qū)嵭小耙坏肚小保a(bǔ)貼要么過高，要么過低，缺乏整體政策的協(xié)調(diào)性。

三、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償問題的原因探析

1.政府考核機(jī)制缺乏長遠(yuǎn)性

中國政府對干部的考核機(jī)制以國內(nèi)生產(chǎn)總值為標(biāo)準(zhǔn)，而忽視“綠色GDP”，結(jié)果是許多地方政府在追求國內(nèi)生產(chǎn)總值增加的同時，大肆破壞環(huán)境，犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著消費(fèi)者從溫飽過度到對生活的追求，經(jīng)濟(jì)的市場導(dǎo)向已發(fā)生變化，如當(dāng)前的飲食習(xí)慣，人們逐漸變得喜歡健康食品。而健康食品的生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境前期的破壞將會阻止產(chǎn)生新的利潤增長點。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)發(fā)展都面臨著發(fā)展的可持續(xù)性。但是這與干部考核機(jī)制相矛盾，干部任期只有兩屆，但是綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個長期過程，或許在本屆政府看不到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，所以，許多政府都有急功近利的決策行為，只顧及本屆政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙留給下一屆政府，久而久之就形成了惡性循環(huán)，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境越保護(hù)越破壞的嚴(yán)重。

2.對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源重視程度不夠

改革開放最偉大的成就之一是工業(yè)的快速發(fā)展。政府通過剪刀差剝削農(nóng)業(yè)進(jìn)行工業(yè)資本積累，促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。而當(dāng)前的“雙補(bǔ)”政策無法彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的破壞，特別是對農(nóng)業(yè)生態(tài)的破壞。在改革開放初期，糧食政策激發(fā)農(nóng)民的熱情，大肆開墾土地、砍伐森林、開發(fā)濕地等等，雖然農(nóng)業(yè)積累的資本換來了工業(yè)發(fā)展，但是工業(yè)發(fā)展對環(huán)境造成的污染，卻超出了當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境內(nèi)部平衡。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)部平衡是人類整個生態(tài)平衡的一個重要組成部分，對農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞造成農(nóng)業(yè)生態(tài)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的破壞，尤其是生物物種的消失，所帶來的損失無法估量。農(nóng)業(yè)生態(tài)內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化表明農(nóng)業(yè)與外界環(huán)境之間能量的交流發(fā)生變化，某些物種的消失表明生態(tài)內(nèi)部系統(tǒng)某些功能消失，那么能量的交換就會相應(yīng)的降低，而人類與自然界能量的交流依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的能量降低，就象征農(nóng)業(yè)從自然界獲得能量減少了，即除農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)獲得能量就變得更少。雖然目前政府意識到了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要性，并且上升到戰(zhàn)略高度，中央一號文件也再三強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，可是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生變化而帶來的損失卻無法有效彌補(bǔ)。

3.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境相關(guān)主體缺乏界定

農(nóng)業(yè)生態(tài)資源雖然大部分來說公共產(chǎn)品，具有公益性。但是農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的收益主體除了政府以外、還有法人組織和個人。對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源所有者和保護(hù)的劃分模糊，造成所有者和保護(hù)者對農(nóng)業(yè)資源保護(hù)的積極性低下，也會造成補(bǔ)償主體的權(quán)利與義務(wù)“錯位”。農(nóng)業(yè)生態(tài)資源受益主體的劃分模糊，不利于對農(nóng)業(yè)環(huán)境資源受益者對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源利用的補(bǔ)償，造成受益主體“搭便車”，或者過度利用生態(tài)資源。同時農(nóng)業(yè)生態(tài)資源劃分的模糊也不便于對相關(guān)農(nóng)業(yè)資源實施補(bǔ)償，如農(nóng)業(yè)生態(tài)資源補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)資源補(bǔ)償對象和范圍的確定等。

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