參透國企“混改”實質爭做市場“合格”主體

參透國企“混改”實質爭做市場“合格”主體

演講嘉賓張喜亮：國務院國資委研究中心研究員

2016年12月召開的中央經濟工作會議提出：混合所有制改革是國企改革的重要突破口，按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的要求，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。2017年3月5日，國務院總理李克強在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上所作的政府工作報告指出：優化國有經濟布局和結構，加快發展混合所有制經濟，建立健全現代企業制度和公司法人治理結構；制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本推出一批投資項目。社會輿論從混合所有制改革是國企改革重要突破口和加快發展混合所有制經濟方面進行大量解讀，再一次掀起了關于國有企業混合所有制經濟改革（以下簡稱“ 國企‘混改’ ”）的熱議。國企“混改”已經實踐了二十多年，有成功經驗更有國有資產流失的教訓。在黨的十八屆三中全會開啟的全面深化改革的背景下，無論是政府層面還是國企層面，尤其是非國有資本者層面，必須要參透國企“混改”的實質，從市場“合格”主體的角色自我約束，按照黨中央的統一部署，遵行《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（以下簡稱“《意見》”）等文件有序推動或參與，才能在國企“混改”中實現共贏發展。

1 領會“全面深化”改革的精神實質

“全面深化”改革是以習近平總書記為核心的黨中央在黨的十八屆三中全會上作出的決定，有效推動和參與國企“混改”，必須要參透《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）的精神實質。

時至今日，對于以習近平總書記為核心的黨中央開啟的“全面深化”改革，包括政府一些高級官員、經濟學家還有國企負責人在內的各群體，還未能準確理解其深刻涵義。社會上通常把“全面深化”改革用“新一輪”改革這個概念替代，這種概念的替換說明，對黨的十八大報告提出的“具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”和《決定》提出的“必須在新的歷史起點上全面深化改革”之精神實質的不求甚解。與前三十年的改革有著質的不同，“全面深化”改革是具有劃時代意義的偉大革命，不僅是我國的社會治理的各個方面的改革，而且影響著全球秩序的格局。“全面深化”改革要求我們必須認清當今世界存在的問題、把握未來的大趨勢，研究社會發展的規律、堅持成功經驗、汲取失誤教訓，對人類的進步作出中國的貢獻。如果說前三十年的改革是開創社會主義與市場經濟相結合之前所未有的事業，“摸著石頭過河”進行探索，那么，“全面深化”改革則是要“頂層設計和摸著石頭過河相結合”。從黨的十八屆三中全會以來的實踐看，“全面深化”改革更注重的是“頂層設計”。“全面”改革是指包括經濟、政治、法律、文化、社會等各個領域治理體制的改革，建立和完善現代化的國家治理體系；“深化”改革是指研究事物的規律，從根本上解決存在的問題，提升國家治理能力的現代化水平。全面深化改革必須“整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力”。如果說前三十年的改革是我們社會體制機制等方面改革之“量”的變化，那么，“全面深化”改革則是要重塑制度系統的“質”的飛躍。“新一輪”改革不過是對改革的時間概括，反映的是一種膚淺和浮燥的情緒，沒能涵蓋“全面深化”改革的精神實質。

《決定》指出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民。從方法上，全面深化改革必須“堅持社會主義市場經濟方向”、“堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，一切從實際出發，總結國內成功做法，借鑒國外有益經驗，勇于推進理論和實踐創新；堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發展；堅持正確處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩”。“社會主義市場經濟”與“資本主義市場經濟”有著本質的區別，企業是市場經濟的主體，國企“混改”絕不是要化公有為私有。市場是人類社會歷史發展到一定階段的必然產物，在生產力發展沒有達到極度發達的時候，人為地強行消滅市場也是不現實的，但是，社會發展到今天的歷史也足以讓我們清醒地認識到市場對人類文明進步的巨大破壞作用。資本主義市場經濟追求的是要用“市場”實現利潤最大化，把錢賺得多多的，同時也不可避免地破壞了人與自然的和諧甚至是人的靈魂。社會主義市場經濟則是要用“市場”實現人類社會文明的進步，把人做得好好的。堅持社會主義市場經濟方向全面深化改革，就是要“促進人的全面發展”，社會主義市場經濟強調政府有作為、市場有秩序、主體有責任、行為有法治。這就要求我們的企業必須努力爭做“合格”的市場主體。社會主義市場的“合格”主體必須貫徹人權、民主、科學和責任等“現代社會價值觀念”，使企業成為在滿足人們健康消費、引領社會文明消費中實現人的社會價值、促進人的全面發展的平臺。那種追求利潤最大化而不惜破壞環境和他人利益的價值觀，是社會主義市場經濟所唾棄的。《決定》要求，“到二0二0年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。深化國企改革也必須要向這個目標要求聚焦，混合所有制經濟改革重點在于建立和完善企業的治理體系和治理能力現代化。

2 國有企業混合所有制經濟改革路徑

推動國有企業通過改制成為混合所有制企業已有近二十年的歷史，至今尚未完全實現有效的治理機制，公司治理結構還需要進一步完善。為應對日益激烈的國際競爭和挑戰，推動我國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平，深化國企混合所有制改革就是要進一步推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構，提高國有資本配置和運行效率，優化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態，促進國企轉換經營機制，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值，實現各種資本取長補短、相互促進、共同發展。國企混合所有制改革必須要以堅持加強黨的領導和發揮企業黨組織政治核心作用中為前提，堅決防止因監管不到位和因改革不徹底導致國有資產流失。

《意見》是國企實施混合所有制經濟改革的原則性規范，各中央企業、地方國企應按照這個文件精神，規范推進混合所有制經濟改革。非公有資本投資主體可以貨幣出資，或以實物、股權、土地使用權等法律法規允許的方式出資；可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國企改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。經確權認定的集體資本、資產和其他生產要素，允許作價入股參與國企混合所有制改革。可以引入外資參與國企改制重組、合資合作，鼓勵通過海外并購、投融資合作、離岸金融等方式，充分利用國際市場、技術、人才等資源和要素，發展混合所有制經濟。在公共服務、高新技術、生態環境保護和戰略性產業等重點領域，以市場選擇為前提，以資本為紐帶，充分發揮國有資本投資、運營公司的資本運作平臺作用，對發展潛力大、成長性強的非國企進行股權投資。鼓勵國企通過投資入股、聯合投資、并購重組等多種方式，與非國企進行股權融合、戰略合作、資源整合，發展混合所有制經濟。支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業改制重組。

2.1 主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業

充分運用整體上市等方式，穩妥推進主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業混合所有制改革。充分競爭的商業類國有企業與其他性質的企業一樣，是社會主義市場經濟的主體，這類國企的混合所有制經濟改革要按照市場化、國際化要求，以提高經濟效益和創新商業模式為導向，充分運用整體上市等方式，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。堅持以資本為紐帶完善混合所有制企業治理結構和管理方式，國有資本出資人和各類非國有資本出資人以股東身份履行權利和職責，使混合所有制企業成為真正合格的市場主體。

2.2 主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業

保持國有資本控股地位，有效探索主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國有企業混合所有制改革。這類國企承擔著一些重大專項任務，關系到國家安全、國民經濟的命脈，所以，在混合所有制經濟改革中必須要保持國有資本控股地位。國家支持非國有資本參與主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國有企業混合所有制改革，客觀上是把非公資本納入到國有經濟發展的體系之中，發揮公有資本的帶動作用。

重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環境、質量、安全監管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規有序參與開發經營。江河主干渠道、石油天然氣主干管網、電網等，根據不同行業領域特點實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。核電、重要公共技術平臺、氣象測繪水文等基礎數據采集利用等領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股以及參與特許經營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平臺等重要行業和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。

2.3 公益類國有企業

通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，引導公益類國有企業規范開展混合所有制改革。水電氣熱、公共交通、公共設施等提供公共產品和服務的行業和領域的國有企業關系到國計民生的大事，對于這類國企的混合所有制經濟改革，必須根據不同業務特點，加強分類指導，推進具備條件的企業實現投資主體多元化。通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國企參與經營，客觀上是把非國企納入到直接為服務于人民公共事業的體系。這類企業不能以利潤最大化為首要目標，政府將加強對價格水平、成本控制、服務質量、安全標準、信息披露、營運效率、保障能力等方面的監管，根據企業不同特點有區別地考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。政府優化投資方式，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優先支持引入社會資本的項目。以項目運營績效評價結果為依據，適時對價格和補貼進行調整。組合引入保險資金、社保基金等長期投資者參與國家重點工程投資。鼓勵社會資本投資或參股基礎設施、公用事業、公共服務等領域項目，使投資者在平等競爭中獲取合理收益。加強信息公開和項目儲備，建立綜合信息服務平臺。

3 國有企業混合所有制經濟改革中注意的問題

加速發展混合所有制經濟是國企深化改革的重要突破口，但并非是唯一的選擇。在2016年召開的全國國有企業黨建工作會議上，習近平總書記指出：國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎和黨執政興國的重要支柱，要通過加強和完善黨對國有企業的領導、加強和改進國有企業黨的建設，使國企成為黨和國家最可信賴的依靠力量，成為堅決貫徹執行黨中央決策部署的重要力量，成為貫徹新發展理念、全面深化改革的重要力量，成為實施“走出去”戰略、“一帶一路”建設等重大戰略的重要力量，成為壯大綜合國力、促進經濟社會發展、保障和改善民生的重要力量，成為我們黨贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利的重要力量。由此可見，推動國企“混改”絕不是要把國企改沒了，相反，必須是放大國有資本的功能。那種一窩蜂地盲目搞國企“混改”，認定國企實行混合所有制經濟改革是唯一正確選擇的觀點是沒有根據的。

3.1 明確國企“混改”的目的

綜合《決定》、《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）和《意見》等文件的規定，深化國有企業改革發展混合所有制經濟的目的是推動完善現代企業制度，健全企業法人治理結構；提高國有資本配置和運行效率，優化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態；促進轉換經營機制，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展，夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎。混合所有制經濟就是指國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股相互融合的股權多樣化經濟體。混合所有制經濟是基本經濟制度重要實現形式，但并非我國經濟制度的基礎。我國憲法明確規定：社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。由此可見，那種企圖在混合所有制經濟改革中稀釋公有資本，化國有企業為私有企業，從微觀掏空我國憲法規定的生產資料“全民所有制和勞動群眾集體所有制”社會主義經濟制度基礎的觀點，是路線、原則、方向、立場性質的錯誤，抱著這樣的目的參與國有企業混合所有制經濟改革者，不是合格的社會主義市場經濟主體。

3.2 堅守原則有序推動國企“混改”

國企“混改”是一項復雜的工程，必須要堅守政策原則有序推進，謹防一哄而上。《意見》明確規定了混改必須遵行的基本原則：第一，尊重市場經濟規律和企業發展規律，以企業為主體，充分發揮市場機制作用，把引資本與轉機制結合起來，把產權多元化與完善企業法人治理結構結合起來，探索國有企業混合所有制改革的有效途徑；第二，以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性；第三，堅持依法依規，進一步健全國有資產交易規則，科學評估國有資產價值，完善市場定價機制，切實做到規則公開、過程公開、結果公開，強化交易主體和交易過程監管，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，杜絕國有資產流失；第四，對通過實行股份制、上市等途徑已經實行混合所有制的國企，要著力在完善現代企業制度、提高資本運行效率上下功夫；第五，充分發揮市場機制作用，堅持因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，一企一策，成熟一個推進一個，確保改革規范有序進行。

3.3 強化監督謹防假借混合所有制經濟改革侵食國有資產

2017年3月21日，李克強總理在國務院第五次廉政工作會議上強調指出：“國有資產是全體人民的共同財富，不是任人宰割的‘唐僧肉’。”從各方面反映的情況看，明目張膽惡意借“混改”化公為私、侵食國有資產的行為是個別現象，但既往混合所有制經濟的舊理念在一些人的心目中根深蒂固，有意無意地導致國企“混改”中國有資產流失的情況依然存在。譬如，在《決定》出臺之后，某省便急忙提出了限時全面混改國企，遼寧某市政府強行國資委低價把一家上市的優質國企變賣給華東某民營企業，某中央企業自作主張把優質業務版塊出讓30%股權給非公資本進行混改。又譬如，有的政府官員視國企為地方經濟的包袱急于甩給民營資本，有的國企負責人試圖通過“混改”擴權獲利或借“混改”實施高管持股實現內部人控制等等。國有企業之國有資產是中國共產黨領導的幾代人用血汗積累起來的“家底子”，是共和國社會主義基本經濟制度的基礎，發展混合所有制經濟深化國企改革，絕不允許利欲熏心的不合格的市場主體肆意侵食。2014年3月9日，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議安徽代表團的審議時強調指出：發展混合所有制經濟，基本政策已明確，關鍵是細則，成敗也在細則。要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。

針對一些國有企業混改中存在的管理混亂，內部人控制、利益輸送、國有資產流失等突出問題，黨中央、國務院及時出臺《意見》和《國務院辦公廳關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》。《指導意見》明確指出，推進國企“混改”必須“要依法依規、嚴格程序、公開公正，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，杜絕國有資產流失。”《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟改革的意見》明確要求，“在國有企業混合所有制改革中，要堅決防止因監管不到位、改革不徹底導致國有資產流失”、“防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，杜絕國有資產流失”、“防止出現內部人控制、利益輸送造成國有資產流失”。國企“混改”必須要嚴格監督謹防國有資產流失：加強和完善企業內部監督體系，建立對企業國有資本的經常性審計制度；整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量，形成監督工作的閉環；及時準確披露國有資本整體運營和監管、國有企業公司治理以及管理架構、經營情況、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息，充分發揮媒體輿論監督作用；建立和完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定標準等配套制度，重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任，視不同情形給予紀律處分或行政處分，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

3.4 堅持黨對國企“混改”的領導

《指導意見》明確要求，“把建立黨的組織、開展黨的工作，作為國有企業推進混合所有制改革的必要前提”。《意見》明確要求加強混合所有制企業黨建工作，“堅持黨的建設與企業改革同步謀劃、同步開展，根據企業組織形式變化，同步設置或調整黨的組織，理順黨組織隸屬關系，同步選配好黨組織負責人，健全黨的工作機構，配強黨務工作者隊伍，保障黨組織工作經費，有效開展黨的工作，發揮好黨組織政治核心作用和黨員先鋒模范作用”。國有企業是中國共產黨領導建立起來的，國企“混改”是中國共產黨推動的，理所當然要接受黨的領導。《中國共產黨章程》規定，“企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織”、“黨的基層組織，根據工作需要和黨員人數，經上級黨組織批準，分別設立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會”、“每個黨員，不論職務高低，都必須編入黨的一個支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內外群眾的監督。黨員領導干部還必須參加黨委、黨組的民主生活會”。由此可見，無論哪種或哪幾種資本構成的混合所有制企業，黨員有三人以上者，依照黨章自主成立黨的組織，這不是個法律問題，而是黨建工作的要求，也是黨性和黨紀的要求。習近平總書記指出，把企業黨組織直接作為生產經營的決策和指揮中心也是不符合黨組織功能定位的。國企“混改”過程中和改革后，加強黨的工作可以從組織上確保企業決策部署及其執行過程符合黨的路線方針原則和國家法律法規政策，可以從實效上確保實現混合所有制經濟改革頂層設計的目標。

混合所有制經濟是深化國企改革的重要突破口，但不等于是唯一突破口即唯一選擇，加速發展混合所有制經濟也不等于一哄而上全覆蓋即把國企改沒了。在今年的“兩會”答記者問時，國務院國資委主任肖亞慶說，“宜混則混，宜獨則獨，宜控則控，也可以參股”；不是所有的國企都要搞混合所有制，在實踐中也不是一混就靈；“混改是重要舉措，但不是唯一的，在推進過程中一定要沿著中央指明的正確方向做好混合所有制改革。黨中央國務院對國有企業混合所有制經濟改革作出了頂層設計，混合所有制經濟也必將重塑國家經濟結構體系。國有獨資企業將是極少數，國有資本掌控和引領著國家經濟的健康發展，混合所有制經濟體將是主流的經濟形式。各級政府領導、國企負責人或是各種非國有資本者，都必須清醒地理解和認識黨中央領導和國務院推動的國企“混改”的目的和原則，只有深刻領會了全面深化改革精神實質，努力使企業成為以實現人的全面發展為價值觀的社會主義市場經濟合格主體，才能在國企“混改”中實現個人理想和社會價值，深得益處。