試析調控樓市政策工具的作用機理

文/穆子俐

試析調控樓市政策工具的作用機理

文/穆子俐

我國樓市是一個受政策影響非常大的市場，幾十年來始終受到宏觀政策的調控，這是因為在全球經濟和國內經濟等要素的影響下，樓市在發展過程中出現不少不均衡現象，即供給與需求失衡、供給與市場結構脫節、房地產經濟與國民經濟失調等問題。由于市場功能有先天性缺陷，經常會出現“市場失靈”的問題，所以，發揮政府作用予以宏觀調控十分必要。一般說來，政府將計劃、財政、金融作為宏觀調控體系的三大支柱，而樓市調控的政策工具主要有三大項：貨幣政策、財政政策、產業政策。本文試析這些政策的作用機理，目的是為建立房地產業健康發展的長效機制理清脈絡。

一、 貨幣政策的作用機理

金融作為宏觀調控的重要手段，主要是通過運用貨幣政策來發揮其特有的功能。貨幣政策是國家宏觀經濟政策的重要組成部分。貨幣政策調節的對象是全社會貨幣供應量，即在某一個時點上承擔流通和支付職能的貨幣總額。我國貨幣政策的最終目標是：保持貨幣穩定，防止通貨膨脹和通貨緊縮，并以此促進經濟發展。造成通貨膨脹或通貨緊縮的原因是多種多樣的，但以貨幣現象來看，一般都與貨幣供應量過多、需求過旺或貨幣供應量過少、需求不足有直接的關系。

貨幣政策的調控工具主要分兩類：一類是一般性金融工具，主要是法定存款準備金率、再貼現率、公開市場業務以及利率政策；另一類是特殊金融工具，主要指專門調節房地產金融而使用的金融工具，例如房地產生產、消費信用控制。運用貨幣政策對房地產業進行調控，其實質是將房地產市場的實物供求調控轉為資金供求調控，主要包括兩個方面：一是控制貨幣發行量，保持幣值穩定，以便貨幣供應適應房地產業發展；二是調控用于房地產生產和消費的貨幣信貸總量、結構和質量。調控的基本形式有兩種：一是直接調控，即以行政命令，由央行直接干預房地產信用的信貸限額、信貸結構和信貸條件。例如：日前，針對近期房地產市場現狀，央行下發《中國人民銀行辦公廳關于做好2017年信貸政策工作的意見》，要求各級銀行適度調整房貸，優化信貸結構，合理控制房貸比和增速等。今年的政府工作報告在去杠桿的背景下，為遏制熱點城市房價過快上漲，對信貸總量進行了控制，將廣義貨幣（M2）和社會融資規模增速分別由此前的13%下降至12%。二是間接調控，主要通過利率政策、法定存款準備金率、再貼現率和公開市場業務等工具調節貨幣供應量，達到調控的目的。在這些政策工具中，利率政策對房地產市場的影響尤其明顯。比較2009年和2016年的房地產市場可以看到，在居民收入沒有明顯變化的情況下，利率水平下降會提升居民的住房支付能力，即短期內持續的低利率使得居民可以獲得更多的貸款來購房，這是房價在短期內漲幅較大的直接原因。而一旦低利率不能持續，利率在短期內出現大幅提高，同樣額度的貸款購房者的月供金額會大幅增加，由于收入在短期內不可能大幅提高，利率的上升會造成可負擔的貸款總額的下降，即利率提高將會降低購房者的支付能力，房價的走向就會發生變化。對已有貸款的居民而言，利率提高帶來的月供的增加會顯著加大其還款壓力，甚至令其無法按時足額支付月供。這也是為什么在持續低利率后的快速升息會造成泡沫破裂、壞賬等情況，最終導致房價暴跌。

貨幣政策的這兩種調控方式必須有機結合起來使用，因為兩者各有所長但又各有自身的缺陷。直接調控雖然力度強，但靈活性較差，容易造成“一刀切”的弊端。間接調控則需要在具有專門房地產金融機構的條件下使用，才能更具針對性和有效性。一般而言，前者通常針對房地產借貸總量進行調控，后者則主要用于信貸結構和信貸質量方面的調控。

二、 財政政策的作用機理

財政政策是指一國政府為實現一定目標而制定的財政工作基本方針、準則和措施的總和，它是國家主要的宏觀經濟政策之一。

財政政策對房地產業的調控，主要體現在財政收支政策的兩個方面。一是財政收入政策，主要指房地產稅收政策。在現階段，主要通過調整稅種、稅率、附加和減免來影響房地產市場的供求狀況，在其他因素不變的情況下，稅費水平的變化會引起房地產供應量的變化，而不同類型的房地產稅費水平的變化將導致房地產供求結構的變化。目前正在研究中的“房地產稅”的開征，一旦立法通過并組織實施，勢必將對我國房地產市場的供求狀況產生深刻的影響。

二是財政支出政策，政府的財政支出可以為房地產業營造良好的發展環境，主要是通過財政支出數量和結構的變動來影響房地產市場的供求結構。例如政府通過轉移性支出，將財政資金以社會保障支出或補貼方式增加保障性住房建設和分配。財政支出政策目標主要有以下三個方面：一是穩定房地產市場價格水平，避免價格的劇烈波動對國民經濟造成破壞；二是實現社會公平分配，保持社會的穩定；三是促進整個房地產業持續穩定發展。

三、產業政策的作用機理

產業政策是指導產業發展的政策體系，包括對產業發展的方向和目標的規劃，對產業結構的選擇和調整，以及產業促進和限制等政策體系。產業政策是國家宏觀調控的主要手段，目的是保證國民經濟發展戰略目標的實現和總供給與總需求的結構性平衡。房地產業的產業政策，是指政府通過對房地產業的定位、產業發展規劃和政策導向的或扶持或約束，來引導房地產業持續健康發展。其主要內容是：科學確定并調整房地產業在整個國民經濟中的比例及產業內部結構，包括房地產的生產、流通和消費，以及物業管理等各個環節之間的層次結構關系等，還包括房地產業組織結構、房地產業投資政策、房地產業技術政策等。

產業政策的主要特點如下：一是隨著產業發展而演變；二是主要通過不斷調整結構來讓資源合理流動，在流動中優化配置，達到新的平衡；三是彌補市場功能的缺陷。房地產業產業政策的特點同樣如此，即不斷發展演變、不斷調整完善，發揮政府作用來調控市場。擇要舉例：房地產業定位從新興產業發展為我國國民經濟的支柱產業，而今轉變為民生產業；房地產生產、流通、消費的一系列政策規則包括土地制度、生產交易和中介制度、房地產登記制度等，在實踐中逐步完善并形成法律體系；市場調控從粗放、單一手段向綜合手段和制度化發展，即逐步凝聚共識并將形成新的產業政策——準確把握住房的居住屬性，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，分類調控，地方為主，金融、財稅、土地、市場監管等多策并舉，形成長遠的制度安排，讓全體人民住有所居。

通過對樓市調控三大政策工具的作用機理分析，可以作如下歸納：貨幣政策掌控著流動性的“總閘門”，提供著房地產經濟和金融市場的“血液”。房地產市場泡沫出現與貨幣的流動性過于充裕導致的短期炒作有關。因此，為確保樓市穩定發展，貨幣政策操作的關鍵如下：一是通過穩健中性的貨幣政策把利率穩定在適當水平，保持流動性基本平穩，創造穩定的流動性環境；二是繼續穩妥實施限貸政策，避免以過度釋放流動性來支撐按揭購房，保障住房的居住屬性。財政政策的功能在于促進房地產市場結構調整：一是提高資金使用效率，繼續加大對保障性住房和舊改的投入，加大對住房租賃市場的投入，促使機構化、規模化租賃企業發展；二是積極推進房地產稅制改革，對短期內購入、售出住房的炒作行為課以重稅，對物業持有階段征收房地產稅并適當降低其他稅費。產業政策主要是政府規范、指導和調控房地產業的政策，其中土地政策通過土地供應調節住房的供需，對房價的漲跌有直接的抑揚作用，樓市調控應當將此作為基礎性工具。總的來說，三者是樓市調控的“左臂右膀”，在明確各自分工的同時 ，還必須互相協調，形成合力，而不是互相抵消。

（作者單位：上海市房產經濟學會）