德國住房體系建設的經驗

文/湯婷婷 康佳

德國住房體系建設的經驗

文/湯婷婷 康佳

德國實行以居住為導向的住房制度，在憲法中將保障居民住房確定為聯邦政府首要的政策目標之一。在政府強有力的住房政策的規范和指導下，德國的房地產市場在較長時期內維持穩定并形成了以下特點：住房供給充足，供需基本平衡；租賃市場發達，租房比例較高，住房自有率低；有完備的法律法規；實行長期固定的按揭貸款利率以及獨特的住房儲蓄制度。

一、住房總體情況

德國總人口為8216萬，住房總量超過4000萬套，平均每2人擁有一套住房。得益于德國規范和發達的租賃市場，超過半數的民眾選擇租房居住。德國的住房自有率長期穩定在40%左右，遠低于歐盟平均63%的住房自有率。其中，住房自有率最低的三個城市柏林、漢堡、薩克森分別為14.2%、22.6%和34.1%。2014年底，德國戶均住房面積91.4平方米，人均住房面積46.5平方米，較1970年增長了近一倍。

表1 德國歷年人口、人均收入及人均住房面積情況（單位：千人、美元、平方米）

二、德國住房體系介紹

1. 供應主體多元化。從住房供給主體來看，德國實行由開發商建房、合作社互助建房、私人自建房、政府保障房等組成的多元住房供應體系，保障充足的住房供給。

2. 以租賃住房為主。從住房占用形式來看，德國長期保持以租賃為主要形式。2011年全部住戶為3950萬戶。其中，租賃住房約為2350萬戶，占比約59.5%，自住戶占比40.5%。

3.以市場化為主。德國住房所有權以私人所有為主。2011年統計數據顯示，私人所有的住宅樓占比84.5%，而屬于各級政府所有的住宅樓占比僅為1.9%。德國住房供應以市場化為主。在租賃市場中，以私人出租為主。2011年的數據表明，租賃機構房屋占比為38%，私人出租房屋占比為62%。而保障性住房由市場化的私營機構（開發商、建筑公司）主導，國家通過法律、金融等工具對其進行引導和規范。

4. 各類住房的居民特征。從居住群體構成來看，自有住戶3人及以上戶占比較高，約為59.4%，年齡結構偏老齡化，收入水平高。而承租住戶具有家庭小型化特征，年齡層次偏年輕，且收入比自有住房居民低。保障房主要針對中低收入家庭、殘疾人、老年人、人口較多家庭等居住困難家庭。在德國，保障房有比較嚴格的準入規定。根據目前德國法律規定，申請者最低收入為單人年均收入12000歐元，或家庭年均收入18000歐元，每增加一名家庭成員，此標準可提高4100歐元。

三、德國住房政策與法律法規

德國的《住房建設法》、《住房補助金法》、《住房租賃法》和《私人住房補助金法》分別為社會保障住房供給、中低收入的房租補貼、租賃市場的規范和私有住房補貼提供了法律框架，被稱為德國住房政策的“四大支柱”。從德國住房政策的延續和變遷來看，可分為兩個階段。

（一）第一階段：以租賃、住房補助金、私有住房補貼和社會保障住房建設等四種傳統手段為主

1. 第二次世界大戰結束至20世紀50年代末：“住房統制經濟”與國家供給干預并行。第二次世界大戰結束后，德國城市破壞嚴重，大量居民流離失所，到1945年下半年，德國共有近2100萬人沒有住房。因此，盟軍在戰后直接實施了“住房統制經濟”。政府規定租金數額，禁止解除已有租賃合同，國家機構分配住房給貧困者，以防止在住房短缺背景下租金上漲導致部分居民無房可住。但是，通過行政規定無法真正解決住房短缺問題。為此，政府頒布第一部《住房建設法》，新成立的聯邦德國在1950年決定以國家供給政策大力干預住房市場。到1959年底，在政府資金的支持下，建成330萬套住房，解決了第二次世界大戰后出現的住房緊缺問題。

2. 20世紀60年代初至70年代初：逐步解除“住房統制經濟”，引入住房補助金。20世紀60年代初，由政府資金支持的住房數量明顯下降，政府逐步解除“住房統制經濟”，并在1965年引入住房補助金，幫助無法獨立負擔租金的居民。在60年代末，住房市場供給開始進入了“社會市場經濟”階段。

3. 20世紀70年代初至70年代末：限制出租者權益，保障房資金支持減少。從20世紀60年代開始，德國人口穩定增長。從1960年到1969年，西德人口增長了9.4%，住房市場上再次出現緊張情況。因此，聯邦政府于1971年和1975年接連出臺《住房解約保護法》和第二部《住房解約保護法》，擴大租賃市場出租者的權益，后者最終限制了出租人變更解約的權利。同時，在社會保障住房建設中減小政府資金支持力度，到1979年只有約10.9萬套住房受到政府資金支持。

4. 20世紀80年代初至80年代末：加大私有住房補貼，住房供應市場化明顯。在促進私有住房的框架下，《所得稅法》規定針對建設供自己居住住房可扣減的所得稅大幅增加。作為扣減模式的補充，1982年引入住房建造兒童補助金，使私有住房對家庭更具吸引力。80年代強化住房供應市場化的趨勢非常明顯。

5. 德國統一至1998年：增加保障性住房支持，持續補貼私有住房。由于政府認為租賃市場通過國家長期的供給政策和私人投資實際上已經達到平衡，減少了對社會保障住房的資金支持，到1988年底西德人口稠密地區的住房市場再次呈現緊缺狀況。同時，德國統一過程中新聯邦州向老聯邦州的內部人口流動造成了西德租房市場的緊張。這一階段聯邦政府接連出臺《住房建設促進法》、《住房補助金第八次修訂法》，使社會保障住房建設在德國西部再次短暫繁榮。在德國東部的聯邦州也曾短時間興建社會保障住房。1990年在德國西部適用的《住房補助金法》擴展到德國東部各州。與此同時，政府針對私有住房出臺《私有住房補貼法》。1996年國家對私有住房的補貼達到了高峰。但是，補貼沒有達到促進私有住房所希望取得的效果，擁有私有住房的人在總人口中的比例仍然保持在低水平。

（二）第二階段：在紅綠聯盟執政后，明顯開始從“住房政策”向“住房市場政策”轉變

聯邦政府逐步弱化直接參與住房供應的職責，不斷增強地方政府和社會機構在住房政策中的功能，使住房經濟進一步朝市場化方向發展。

1. 調控對象從“廣大居民”變為“少數群體”。2002年《房屋促進法》取代《住房建設法》，調控模式由“大眾模式”轉為“剩余導向”。政府還加強住房補貼作用，增強“剩余”群體在住房上的自主能力。2001年新《住房補貼法》出臺，其改革包括提高住房補貼，將房租、收入、消費價格、家庭人口等納入考慮因素。

2. 減少對住房市場的限制，使其更自由化。一方面，由于政府財政赤字嚴重，放松公有住房私有化的限制。另一方面，簡化租房法，以適應由人口流動性增強帶來的租房需求。

3. 地區或地方政府在住房政策中發揮更大作用。針對住房市場的地區差異，在1999年和2002年開展了“社會城市”計劃和“東部城市”改造計劃。

現階段，德國明確了各級政府在住房保障方面的職責：聯邦政府負責設立法律框架，負責所有交通和建設領域的基礎設施部分，同時向地方政府提供財政支持；16個聯邦州參與法律制定，并具體負責社會住房項目；市鎮級政府負責城市土地管理，具體辦理社會住房出租管理。另外，住房領域的社會機構如租房者協會、德國住房與不動產企業聯邦協會等，在城市建設等方面也提供了有力支持。

德國政府根據實際情況適時調整住房政策，較好地解決了各個時期所面臨的住房問題。

四、房地產市場發展情況

（一）德國房地產市場情況

從供給層面來看，德國住房市場實行以居住為導向的住房制度，總量供給充足。2010年德國住房存量已超過4000萬套，平均每個家庭擁有一套住房，基本能夠滿足居民的住房需求。從需求層面來看，住宅銷售額逐年增加，住宅銷售在建筑行業銷售額的占比維持在35%左右。德國的房屋空置率較低且長期維持在較穩定的水平，2010年空置率為8.6%，2014年有所降低，為8%。可見德國房地產市場供需較為均衡。

表2 德國近幾年住房存量和銷售額情況（單位：萬套、百萬歐元）

2015年德國人均GDP達到37100歐元，位居歐盟國家前列。盡管德國經濟高度發達，但是德國的房地產價格在歐盟國家中處于中低水平。德國房地產價格比較穩定，近十年來未出現較大幅度波動，且呈現出穩步上漲態勢。從2010年到2016年第一季度的6年時間內，德國房價指數上漲了25%，總體漲幅較小。其中，前4年房價漲幅較平穩，2015年起漲幅有所擴大。

圖1 德國2010-2016年房屋價格指數（2010年內100）

（二）德國房地產市場穩定的原因

德國的房地產市場不僅在較長時期內保持了供需平衡和價格穩定，而且較好地解決了中低收入人群的住房問題，促進了經濟和社會穩定。德國房地產市場穩定性較好的原因有以下幾點。

1. 德國住房自有率較低，租房比例高。德國的住房擁有率平均穩定在約40%，遠低于歐盟平均63%的住房擁有率，超過一半的家庭通過租房解決住房問題，同時德國政府也出臺了《租房法》和《經濟犯罪法》，用來保護租客利益和遏制投資投機性需求。完善的房屋租賃體系抑制了德國住房市場需求的快速增長，減少了潛在的住房交易規模，交易量減少，也就使房價不易暴漲暴跌，市場穩定性較好。

2. 德國的房產稅收體系可以有效遏制炒房的投機行為。在德國，與房地產相關的稅收包括所得稅、資本收益稅、土地稅和土地交易稅等，投資房地產獲得的收入和出租房屋的租金收入都要按一定的稅率納稅。為了限制房地產的投機行為，德國法律規定，持有住房超過10年就免繳資本收益稅，未超過10年則適用于各種所得稅稅率。出租房屋的租金收入也要納稅，目前德國的房屋租金所得稅率為25%。德國對于逃稅行為的懲罰措施相當嚴厲。較高的稅率和嚴格的監管使投機者難以從房地產中贏取暴利，也就避免了房地產成為投機目標。

3. 審慎的按揭貸款體系。首先，德國實行“先存后貸”合同儲蓄模式。德國居民要得到住房儲蓄銀行的購房貸款，必須在該銀行存足相應款項，一般是存款額達到儲蓄合同金額的40%-50%以后，住房儲蓄銀行才把合同金額付給儲戶。審慎的合同儲蓄模式使次級貸款需求幾無存活空間，降低了違約風險，保證了房地產市場的平穩運行。其次，德國購房貸款主要是期限較長、利率固定的按揭貸款，抵押貸款固定利率期限平均超過10年。這種長期固定的房貸利率，使購房者對利率的敏感性較低，對房貸市場起到了重要的穩定器作用。最后，德國銀行依據抵押貸款值安排貸款。抵押貸款值由評估機構提供，反映了該抵押物的最低價格，即便其價格出現大幅下降，也不會低于某個價值，因而違約風險可控，保證了住房市場平穩運行。

（三）近期房價上漲較快的原因

受全球范圍內貨幣寬松和流動性過剩的影響，2016年全球的大城市房價普遍上漲。德國房地產協會10月份發布的報告顯示，德國370個城市的新建房屋價格在過去一年平均上漲6%，并已連續6年上漲。其中大城市房價的上漲幅度尤其明顯，德國50萬人口以上城市在過去一年里房價漲幅高達9.4%，創下近20年來的最高紀錄。

圖2 德國歷年房屋價格指數

圖3 歐洲央行歷年主要再融資利率

導致德國目前房價飆升的一個主要原因是歐洲央行的低利率政策。基準再融資利率從2016年3月起維持在零的水平，存款利率和邊際貸款利率分別保持在-0.4%及0.25%。除此以外，德國的貸款利率也達到了歷史最低點。目前，各年期的房貸利息均已下跌到2%以下，10年以上貸款利率僅為1.66%。貸款買房成本的降低推動了房價的上漲。

另外一個原因是近年來德國大城市人口增長較快。根據世界銀行的數據，2011年之前德國城市人口幾乎數年未發生明顯變動，增長率基本維持在零。2014年后城市人口開始顯著擴張，2015年全國城市人口同比增長了兩個百分點。此外，隨著人口老齡化加劇和勞動力短缺，德國試圖通過放寬移民政策和大量接納難民來填補勞動力缺口，從而整體提高了對住房的需求。而在德國國內，由于大城市經濟結構更穩健，就業機會更多，吸引了大量城鎮人口流入。隨著越來越多的人涌向大城市，以柏林為代表的德國大城市房價不斷上漲。

有分析師認為，國外購房投資需求的增加也助漲了德國的房價。德國房地產市場因其穩定的價格和較低的風險吸引了國際投資的流入，部分歐洲和亞洲國家的房地產投資方將資金轉向了德國，從而推高了德國房價。

圖4 德國歷年城市人口增長率

圖5 德國歷年外來移民數量

五、租賃市場

德國60%的民眾選擇一輩子租房居住。德國老百姓在租房居住上有較為悠久的歷史，得益于70多年的租房政策實踐，形成了相對完備的法律法規、政策條例，規范了住房租賃市場，租客的相應權益得到較好的保障。

德國的住房供應體系如下表所示。

表3 德國房屋租賃體系內容與數量情況（2011年） （單位：百萬戶）

可見，德國租賃市場的特點在于：第一，租賃市場在住房市場中占比較高，為59.5%。第二，租賃市場中，租賃機構與私人出租均占有一定的份額。2011年的數據表明，在租賃市場中，租賃機構占比為38%，私人出租占比為62%。第三，公共租賃機構是租賃機構的主力軍。德國租賃機構提供的房屋中，公共租賃機構提供的房屋數量占總數量的比重為55.6%。

德國健康有序的租賃市場離不開法規制度體系的建設，主要體現在以下幾個方面。

1．限制租賃合同期限與解除條件。根據德國《住房租賃法》的規定，租房合同分為有限期和無限期兩種，通常以無限期租約為主。無限期合同保證承租人能長久租住一處房產，若終止合同必須提前幾個月通知對方。房東的通知時間從3個月到9個月不等，視租賃時間長短而定。除特殊情況外不允許房東主動收回房屋，特殊情況包括：承租人超過3個月未交租金，或者造成了房屋損害。如果房東或其家人需要住房，只有在不會對承租人造成不便的情況下，才可以終止租約。如果承租人無法支付房租，房東不能直接將其趕走，而必須上訴法庭。

2．限制租金數額與租金上漲幅度。在簽訂新的租賃合同時，當事人在不違反法律的前提下可以自由約定租金。租金控制一般采取市場導向的比較法，即與相同區位、相似質量的住房租金水平進行比較。這個“可比租金”價目表一般由各城市的住房管理機構、租房者協會以及住房中介商協會等機構，在對住房情況進行綜合評估后共同制定，具有一定的權威性。雖然房主和租房者可以商定具體租金，但最后價格必須限定在這個價目表所規定的浮動范圍內。一般的規定是，3年內租金漲幅不能超過20%。租金超過“可比租金”的20%即構成違法，超過50%即構成犯罪。

六、德國住房保障體系

德國的保障性住房一般指“社會住房”和“住房促進”。德國采用“社會住房”概念，其最大特征是得到政府資助。社會住房居住準入標準根據居住者收入、家庭成員數等來確定。不同時期不同地區根據實際情況調整。2002年頒布《房屋促進法》將重點置于房屋租金與改善方面，是針對私有住房的補貼計劃，由于效果并不明顯且費率過高被廢除。

1. 供應主體多元，融資渠道廣泛。現階段德國的保障性住房開發由純粹的私人主體（開發商、建筑公司）主導，國家通過法律、金融等工具對其進行引導和規范，因此，形成了多元開發主體的保障性住房開發體系，資金主要來源于政府資助、社會住房協會以及社會金融部門。

2. 德國擁有獨特的住房儲蓄制度。德國住房儲蓄制度的兩大支柱是：（1）固定利率、低息互助。住房儲蓄制度是一種封閉運轉的融資系統，獨立于德國資本市場，存貸款利率不受資本市場供求關系和通貨膨脹等利率變動因素的影響。固定利率的優勢是，居民還貸額固定、明確，因而對居民有相當大的吸引力。（2）政府的儲蓄獎勵和購房獎勵。低收入居民參加住房儲蓄可以得到政府的獎勵。對于通過住房儲蓄進行的建房活動，政府還給予貸款總額14%的貸款補助。

此外，政府對住宅價格的有效調控，以及住宅價格的相對穩定，保證了儲蓄的住宅購買力不發生大的變化（貶值），這也是住房儲蓄制度得以發展的一個重要因素。

3. 法律法規形式確立的住房保障基本體系。德國民法規定了居住權是公民權利的重要組成部分，國家和政府必須保障公民的基本居住條件，明確了德國聯邦政府與各州府在住宅建設與住宅保障方面的職責。《建筑法》、《住宅促進法》、《節能法》以及各州府制定的具體法規都進一步對住房社會保障體系進行了拓展和補充。

2008年全球金融危機以來，德國住房市場未遭受重創，保持了相對平穩，這與德國完善的住房保障體系息息相關。多元化的社會保障房供應主體以及多元化資金來源，減輕了政府財政負擔，保證了建設資金充足。同時，市場化供應主體，避免了由信息不對稱和責任不對稱造成的供給不足。住房金融儲蓄制度提高了居民購房能力和抵御宏觀經濟風險的能力。以法律為基礎的住房保障體系能夠使購房市場和租賃市場嚴格執行規范操作，確保兩個市場的有序運作。

七、可資借鑒的經驗

德國政府對于房地產市場的合理規范管理，滿足了不同收入階層居民的住房需求，保障了房地產市場穩定均衡發展，并且使房地產價格長期穩定，這對于上海房地產市場具有一定的借鑒意義。

1. 引導市場正確認識住房的消費品屬性，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位。德國政府在社會市場經濟理念的指導下，對房地產市場進行規范，始終強調住房是滿足居住需求的基本消費品，并通過規范市場秩序實現充分的市場競爭，在實現經濟效率的同時維護社會公正。而在上海房地產市場，房地產投資品的屬性被人為地強化了，許多投資者將其作為投機牟利的重要工具，擾亂了房地產市場的平穩運行。因此，政府應該引導市場正確認識房地產的消費品屬性本質。

2. 發展和規范住房租賃市場，完善住房保障制度。德國通過提供公共租賃住房和發放租房補貼等社會保障措施，為無力購買房屋和支付租金的低收入人群解決住房問題，滿足了低收入階層的基本住房需求。同時還大力發展和完善私人租賃市場，滿足了不同收入階層的住房需要，大大緩解了購房壓力并有效抑制房價過快上漲。上海需要通過制度設計，對本市公租房的收儲和運營工作作出安排，完善政府的基本保障職能，并通過法律法規完善私人租房的市場秩序，對租房合同、期限、租金等給予明確規定，重點保護租戶的利益。

3. 完善房地產信息平臺。通過進一步完善現有的房地產信息平臺，實現全國房產信息聯網，以公開透明的方式管理住房，不僅有利于住房數量統計和管理，而且有助于預測房屋需求量，為每年的新房建設數量規劃提供依據。同時，住房信息網絡化有助于降低住房空置率，并可為調控房地產市場、穩定住房價格提供有力支持。

4. 建立嚴格審慎的房地產按揭貸款體系。一方面，要嚴格把控首付比例，避免購房者通過高杠桿行為推高房價；另一方面，要依據第三方評估機構對房產價值的評估發放貸款，嚴格把控貸款人的貸款額度。審慎的貸款體系可以防止次級貸款人以及投資客的冒險行為，降低違約風險，促進住房市場平穩運行。

（作者單位：上海市房地產科學研究院）