農村建設用地節約集約利用評價研究
——以上海市3個鄉鎮為例

文/盧方方

農村建設用地節約集約利用評價研究
——以上海市3個鄉鎮為例

文/盧方方

農村集體建設用地作為農村土地利用的重要組成部分，對區域發展起著至關重要的作用。目前，上海市城鄉發展不平衡，存在農村建設用地集約利用程度不高、基本公共服務設施不完善、產城融合不夠、人居環境較差、人口結構不匹配等問題。近年來，針對城市建設用地、開發區土地的評價和研究較多，技術思路和方法都很成熟，但對于農村建設用地的評價尚處于探索階段。

當前，國內學者對農村土地集約利用的研究還不夠深入，大部分停留在農村居民點的用地上。本文以上海市金山區廊下鎮、嘉定區外岡鎮和松江區新浜鎮為例，擬在分析農村集體建設用地與人口關系、用地與經濟關系的基礎上，構建農村建設用地節約集約利用評價體系，評價農村集體建設用地的集約利用水平，從而發現問題并提出相關的對策建議。

一、 評價區域概況

廊下鎮位于金山區中部偏西南，廊下鎮被定位為實踐現代農業的現代農村，并建成了本市第一個開放的郊野單元。鎮域總面積46.87平方公里，下轄1個居民委員會、12個行政村，總戶籍8747戶，人口33733人。2014年廊下鎮農民人均收入為17003.5元。

外岡鎮位于上海市郊北部，是上海重要的西北門戶。外岡鎮緊鄰嘉定汽車城，產業以工業為主，城鎮化程度高。全鎮50.9平方公里，下轄19個行政村、4個居委會，常住人口約5.63萬人，其中戶籍人口1.89萬人。2014年外岡鎮工業生產總產值達658018萬元。

新浜鎮位于上海市郊西南，產業以傳統農業為主，是上海市三農綜合工作試點區。全鎮區域面積44.7平方公里，下轄11個行政村和2個居委會，常住人口2.36萬人，戶籍人口2.6萬人。2014年新浜鎮地區生產總值達177209萬元。

二、 評價區域數據來源

本文涉及評價區域的用地數據、空間形態數據和經濟社會數據。

用地數據通過2009年至2014年本市土地利用變更調查數據庫GIS空間疊加分析獲取；空間形態數據通過2014年二調數據和2014年遙感數據人工判讀獲取；經濟社會數據來源于2009年至2014年上述各鄉鎮統計資料及調研訪談。

三、 評價區域農村建設用地協調度分析

本文主要分析評價區域2009年至2014年5年間農村建設用地變化與農村人口變化關系、農村建設用地變化與農村經濟變化關系，分析農村建設用地土地利用強度和區域空間形態。

人口（或者經濟）與土地動態變化類型區根據人口年均變化率（或者經濟年均變化率）和建設用地年均變化率的正負，以及增減變化彈性系數的大小，綜合劃分為兩大類型區。

（一）人口與農村建設用地變化協調程度

評價區域人口與農村建設用地變化協調程度，主要通過分析評價區域2009年至2014年常住人口、戶籍人口與農村建設用地變化情況，計算人口與農村建設用地增長彈性系數，開展定性分析，判定土地利用趨勢類型。

圖1 人口與農村建設用地增減變化彈性系數計算結果圖解

表1 土地利用趨勢類型判定的具體劃分標準

表2 2009-2014年各鄉鎮人口與農村建設用地變化表

圖2 常住人口與農村建設用地利用趨勢分析

圖3 戶籍人口與農村建設用地利用趨勢分析

從表2可以看出，2009年至2014年，3個鄉鎮的農村建設用地均呈現下降趨勢，其中外岡鎮的農村建設用地5年下降率達到1.97%。3個鄉鎮中只有廊下鎮5年常住人口和戶籍人口均呈現小幅度增加。

以常住人口與農村建設用地變化協調度來看（圖2所示）：廊下鎮屬于集約協調發展型，常住人口增加率為1.92%，建設用地減少率為0.87%；外岡鎮和新浜鎮屬于粗放失調衰退型，建設用地減少，常住人口減少，且常住人口的減少速度大于建設用地的減少速度。

以戶籍人口與農村建設用地變化協調度來看（圖3所示），廊下鎮屬于集約協調發展型，戶籍人口增加率為0.06%，建設用地減少率為0.87%；外岡鎮和新浜鎮均屬于粗放失調衰退型，建設用地減少率分別為1.97%和0.12%，戶籍人口減少率（5.81%和0.27%）大于建設用地的減少率。

（二）經濟與農村建設用地變化協調程度

從表3可看出，2009年至2014年各鄉鎮經濟均呈現增長趨勢，建設用地均呈現減少趨勢。以經濟與農村建設用地變化協調度來看（圖4所示）：廊下鎮屬于集約協調發展型，戶籍人口增加率為0.06%，建設用地減少率為0.87%；外岡鎮和新浜鎮均屬于粗放失調衰退型，建設用地減少率分別為1.97%和0.12%，戶籍人口減少率（5.81%和0.27%）大于建設用地的減少率。

表3 2009-2014年各鄉鎮經濟與農村建設用地變化表

圖4 經濟與農村建設用地利用趨勢分析

（三）農村建設用地土地利用趨勢判定

從土地利用強度和區域空間形態來看，廊下鎮人均建設用地面積相對較小，土地承載力狀況較好，但建筑密度偏小，居民點分散度較大。廊下鎮以現代農業為主，農村集體建設用地利用較為飽和，集約利用水平相對較高。外岡鎮和新浜鎮人均建設用地面積偏大，尤其外岡鎮，戶籍人口人均面積與常住人口人均面積差距較大，這主要是由于外岡鎮緊鄰城區，且鄉鎮范圍內有產業區塊，外來務工人口較多，而本鎮人員多到城區生活，務農較少。外岡鎮和新浜鎮的土地利用狀況和區域空間形態差距不大。

2009年至2014年，廊下鎮常住人口、戶籍人口均略微增加，經濟年均增長8.28%，而5年建設用地年均減少0.87%，廊下鎮整體被判定為集約協調發展型；外岡鎮常住人口、戶籍人口5年均有下降，其中戶籍人口大幅度減少，5年建設用地年均減少1.97%，而經濟年均增長6.02%，結合土地利用狀況和區域空間形態分析，綜合判定外岡鎮屬于協調衰退型；新浜鎮5年建設用地呈現穩定態勢，但常住人口和戶籍人口均下降，常住人口年均下降率達1.63%，經濟年均增長率為3個鄉鎮中最低，戶籍人均建設用地面積和常住人口人均建設用地面積均較大，故判定新浜鎮為粗放失調衰退型。

（四）結果與分析

綜上可以得出以下結論。一是經濟發展與建設用地利用較為協調。5年來，3個鄉鎮經濟實力處于增長狀態，3個鄉鎮的建設用地均成下降趨勢，屬于集約協調發展型。3個鄉鎮同樣減少一個單位的建設用地，增加的經濟量差異較大。二是人口發展與建設用地利用略微失調。除廊下鎮人口略微增長，其余2個鄉鎮人口均下降。三是鄉鎮土地利用強度和居民點空間形態差異較大，且同一鄉鎮常住人口承載力和戶籍人口承載力差異較大，原因在于土地利用結構的不同和農村重點工作的差異化。

四、 評價區域典型村建設用地集約利用水平測算

本文在分析鄉鎮各村土地利用趨勢的基礎上，按照代表性、多類型性、差異性、綜合性等原則，選取所有類型區的代表村進行集約利用水平測算，共選取8個行政村，其中廊下鎮2個、外岡鎮4個、新浜鎮2個。

（一）構建農村建設用地評價指標體系

構建農村建設用地評價指標體系，包括準則層和指標層。三個準則層主要是土地利用強度、土地利用經濟社會效益和土地利用生態效益。指標層及指標層釋義、屬性如下表所示。

表4 農村建設用地集約利用程度評價指標體系

（二）評價指標權重確定及標準化

典型村建設用地集約利用評價的指標權重采用主觀賦權法進行確定，即層次分析法和特爾斐法，綜合權重評定結果如下所示。

表5 農村建設用地集約利用評價綜合權重評定表

在進行土地利用集約度計算之前，需要對各項數據進行無量綱處理。為確保變化后矩陣中的各元素數值介于0-1之間，且不改變其單調性，本文采用極差標準化法對原始數據進行標準化處理。

（三）農村建設用地集約利用水平測算

用土地集約度計算方法對典型村各評價指標、分指數分值及綜合得分進行計算評價。

表6 典型村建設用地集約度綜合得分表

（四）結果與分析

土地集約利用水平排名為：外岡鎮葛隆村（Ⅵ區）＞新浜鎮新浜村（Ⅴ區）＞外岡鎮望新村（Ⅲ區）＞廊下鎮山塘村（Ⅵ區）＞外岡鎮施晉村（Ⅳ區）＞廊下鎮勇敢村（Ⅱ區）＞外岡鎮管家村（Ⅴ區）＞新浜鎮林建村（Ⅳ區）。

外岡鎮管家村、望新村的情況與區域評價結果存在不一致，原因是：外岡鎮管家村建設用地減少，人口大幅度減少，且管家村閑置土地較多，導致土地集約利用程度得分很低；望新村土地經濟效益和土地利用生態效益較好，導致集約利用分值較高。這也表明了廊下鎮集約利用程度高于外岡鎮和新浜鎮。

五、 對策及建議

（一）以低效集體工業用地減量化和農民集中居住為手段，推進低效集體建設用地的減量

根據村莊發展定位，結合地區自有資源和發展實際，考慮農民的生產方式、生活方式和居住方式的要求，尊重農民意愿，結合宅基地置換和郊野單元規劃，實現人口與土地要素向城鎮集中，充分推進低效集體建設用地減量化。完善增減掛鉤政策，對規劃建設區外的集體工業用地實施減量化，實現產業結構調整、鄉村環境治理、集體經濟組織和農民長效增收，確保人地關系協調發展。

（二）優化農村土地利用結構，保障基礎設施和公共服務水平

按照“三個集中”的要求，優化村莊布局，優化村莊土地利用結構，集約節約用地。同時，提升公共配套品質和資源使用效率，鼓勵距城鎮較遠的村莊、居民點組團式布局配置公共設施，在現有“三室一點”的基礎上作適當完善。加快建設與農民生產生活相關的市政設施和農村環境治理設施，重點解決農村生活污水處理、村溝宅河整治、農村垃圾收運等問題。

（三）積極探索集體建設用地再開發路徑、開發方式和開發方向

在符合規劃的前提下，以保護鄉村風貌、重塑鄉村文化、發展“四新經濟”為目標，探索農村集體經濟組織通過自行開發建設、作價入股、聯營、委托改建重建等方式，利用本集體合法取得的廢棄工礦用地、廢棄宅基地、公共設施用地等，及協商收回閑置宅基地、非本集體經濟組織成員因房屋繼承占用存量宅基地等存量集體建設用地，發展科創、休閑農業、鄉村旅游和養老等特色生態產業。

六、 成果應用方向

（一）逐步構建覆蓋城鄉的建設用地評價考核體系

綜合構建具普適性的農村建設用地評價指標體系，明確相應的指標理想值確定方法及指標權重所在區間等內容，形成統一規范的農村建設用地集約利用評價指南，并在全國范圍內組織開展評價工作。

（二）加快農村集體建設用地盤活，為減量化工作提供區域指引

開展農村地區土地利用節約集約評價工作，要在落實最嚴格的土地管理制度的前提下，為土地精細化管理提供基礎保障，全面提升上海市農村地區土地利用效率和效益。評價結果將為資源環境緊約束背景下上海市建設卓越全球城市、落實存量規劃、推動集中建設區外的現狀建設用地減量化、實施生態修復和整理復墾提供區域指引與措施借鑒，同時也為郊野單元規劃、鄉村規劃編制與實施提供前期評估數據支撐與路徑選擇。

（三）跟蹤評估農村土地相關政策

目前用地管理的重點主要是城市土地的利用與管理，本市的城市土地管理已經相當成熟，農村地區的用地管理仍是薄弱環節。近年來，上海市圍繞農村進行了大量的探索工作，通過評價農村集體建設用地的節約集約利用水平，摸清農村集體建設用地的狀況和存在問題，評析農村重點工作的實施效果，通過分析農村集體建設用地年均變化與經濟、人口年均變化的關系，判斷農村的人地關系和錢地關系，跟蹤評估郊野單元建設、宅基地置換、宅基地歸并、農村土地整治以及鄉村旅游等政策的實施效果，進而完善相關政策。

（作者單位：上海市地質調查研究院）