上海城市規劃發展解讀

文/林婧君

上海城市規劃發展解讀

文/林婧君

2015年底，《中共上海市委關于制定上海市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱“‘十三五’規劃”）正式發布；2016年8月，上海又發布了《上海市城市總體規劃（2016-2040）》（以下簡稱“上海2040”）草案公示。“十三五”剛剛開局，上海就結合“十三五”規劃開始編制到2040年的城市總體規劃。從時間序列來看，近期的“十三五”規劃與中遠期的“上海2040”必然在很多方面存在著傳承銜接的地方。本文從規劃的宏觀角度入手，嘗試通過比對兩個規劃在空間布局、人口調整、交通配置、住房保障等方面對本市房地產市場發展會產生深遠影響的核心要素，揭示上海城市發展的大趨勢。

一、兩大規劃共同關注的重點核心指標

（一）土地指標

1.“十三五”規劃——建設用地總量控制在3185平方公里以內。“十三五”規劃期間，上海政府提出建設用地總量控制的明確目標，并提出現狀低效建設用地減量50平方公里，體現出轉變土地利用方式、著力優化用地結構，以盤活存量、功能融合、地上地下統籌為主要路徑，釋放發展空間的意圖。近幾年上海新增建設用地一直在減少，自2011年至2015年，已從5143公頃逐年減少至1935公頃。

建設用地的總量控制是城市轉型發展的表現。首先是轉變“攤大餅”式的發展思路，為的是提高單位資源消耗的產出，這與經濟發展方式的轉變相契合，可倒逼經濟結構轉型。為了更好守住建設用地總量控制的底線，早在2014年上海就對土地利用提出了“五量調控”的管理思路，最重要的一點即為“存量優化”。當前上海的建設用地總量中工業用地比重達到約四成，提高工業用地使用質量尤為重要，如工業用地轉性收儲之后再出讓，在原有補償基礎上再給予一定比例的土地出讓收益，給存量土地的再利用打開全新的思路。

此外，降低工業用地比重、縮短其使用權期限也是提高工業用地效率的有效手段。近兩年上海工業用地出讓總量已明顯減少，且使用年限已大多縮短至20年，為的是防止出現關停企業繼續占用土地從而造成資源浪費的現象，從而發揮出較大的經濟效益。另一方面，未來將加大地下空間的開發利用，這也是一種守住建設用地總量并保證有充足建設空間的手段，2014年4月1日起上海正式施行《上海市地下空間規劃建設條例》，為這一未來即將普及的新型土地利用開發模式提供了政策依據與開發指導方向。

2.“上海2040”——總量管控方向有緊有松。“上海2040”提出未來將按最嚴格的節約集約用地要求，優化超大型城市用地標準，在城市空間格局基本鎖定的前提下，按規劃建設用地總規模“負增長”要求，總量控制在3200平方公里以內。

總量控制的目標在于轉變無限擴大城市開發范圍的思路，建設范圍須豎向擴容，“上海2040”首次明確提出了充分利用地下空間資源的相關規劃建議，指出分層、分類、分期開發利用地下空間資源，逐步構建以中心城、新城為核心，以軌道交通換乘樞紐、公共活動中心等區域為重點的地下空間布局，形成功能適宜、布局合理的豎向結構。2016年6月，住房城鄉建設部發布了《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》，指出我國將建立和完善城市地下空間規劃體系，到2020年將補充完善城市重點地區控制性詳細規劃中涉及地下空間開發利用的內容。可見，“十三五”將是改善當前地下空間開發利用建設發展需求旺盛但系統性不足、有關立法和規劃制定相對滯后、現狀利用基本情況不清、管理體制和機制不夠健全等問題的關鍵時期，目前上海先行發布的《上海市地下空間規劃建設條例》，將對接“上海2040”中對地下空間資源使用的規劃建議。

不過上海對建設用地總量的管控，并不會與住房供應構成矛盾，“上海2040”同時提出要優化建設用地，指出合理調控城鎮住宅用地規模，增加城鎮住宅用地特別是普通商品住房和保障性住房用地規模，此外還將保障高端制造業、戰略性新興產業和都市型工業發展空間的用地。可見，上海守住土地底線的前提在于保證民生不受影響，住宅用地充足供應是維護樓市平穩健康運行的關鍵，同時通過調整工業用地準入產業類型，積極配合經濟轉型，保證經濟穩增長不受影響。

3.指標對比情況。“十三五”時期，上海規定建設用地總量控制在3185平方公里以內，“上海2040”時期，這一指標則被控制在3200平方公里以內，這意味著在“十三五”收官后的20年內，上海市建設用地總量僅增加15平方公里。未來，上海堅守建設用地總量控制的底線不動搖，而這并不會對上海的經濟發展造成阻礙，而將提高單位地塊產出，改變“攤大餅”的發展思路，并以此來倒逼經濟結構轉型。值得注意的是，“上海2040”還提出將有200平方公里的戰略留白空間規模，這相當于給土地底線設置了一定的“彈性”。因此，在“十三五”收官后的20年內，上海在土地利用方面將重點關注存量地塊的優化。

（二）人口指標

1.“十三五”規劃——常住人口控制在2500萬人以內。上海政府在“十三五”規劃時期明確提出人口控制。由于上海是對外來人口具有極高吸引力的特大型城市，人口管控指標的出現無疑十分引人注目。這首先是與十八屆三中全會中關于嚴控特大城市人口規模的建議相適應的。其次，它也更直觀地反映出上海在基礎設施、生態環境、公共服務等方面的承載能力迫近極限的現實，這也相應體現在建設用地開發強度過高的方面，故人口與土地控制的目標其實是相輔相成的。

截至2015年末，全市常住人口已達2415.27萬人，意味著“十三五”期間上海將面臨人口總數零增長的挑戰。當前，上海在人口調控方面正在采取積極措施，通過“五違”必治的工作思路，加強對違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住等的治理，以拆違的方式從源頭上堵住人口無序化增長；另一方面，在改善區域環境的同時騰出新的開發空間，對整治地塊進行合理再利用，這也有利于建設用地總量控制。

從人口結構角度看，未來隨著上海產業轉型升級，以及戶籍制度改革、積分管理的不斷完善，符合上海建設要求的技術型人才將被大量引入，同時也將加快淘汰落后產能，從而實現人口的總量控制、質量提升。

2.“上海2040”——從中心城向新城、市鎮疏散。在建設用地總量鎖定的前提下，上海將結合不同區域人口目標、按人均建設用地100平方米左右的標準，加強分區、分類指導，通過調控土地供應規模、結構和時序及開發強度，實現人口規模的調控。

因此，未來土地開發與人口規模結構應是相互牽引的，通過各區土地供應政策疏解中心城過密人口，將其逐步引導至新城、新市鎮，并提升其崗位密度與城市空間績效。根據規劃，新城與新市鎮人口密度將分別控制在1.2萬人/平方公里和1萬人/平方公里。由此，未來上海在控制常住人口總量絕對值的同時，區域分布將實現動態變化，屆時政府還將通過監測人口增速、人口結構變化等關鍵指標作出評估和預測，評估住房供應、公共設施配置、交通保障等方面的匹配度。

從房地產市場的角度來看，未來人口通過政府的土地、崗位政策等的引導實現轉移，無論是從區域基礎配套建設還是居住需求看，新城與新市鎮都具備較大的房地產開發潛力，可扭轉外圍地區地多、人少、配套缺的狀況。

3.指標對比情況。“十三五”時期，上海將常住人口控制目標定在2500萬人以內，“上海2040”的人口控制目標為2500萬人左右，僅僅兩字之差，揭示出未來上海常住人口基本將呈現“零增長”的態勢。在接下去一段較長的時期內，上海人口總量絕對值不變，變化的將是內部結構，主要體現在區域人口數量的動態變化以及人口層次的變化。隨著土地政策、住房供應政策等的傾斜，郊區新城的人口導入量將大幅提升，相應緩解中心城區人口密度過高的局面。另一方面，未來上海將加大符合城市產業發展定位的人才引進，以產業升級優化調整人口存量，進一步研究戶籍制度改革、完善居住證政策。對于房地產市場而言，未來上海區域人口結構分布將更合理、人口質量更高，潛在的購房需求較為旺盛，房地產市場的發展也將相對更均衡。

(三)公共交通指標

1.“十三五”規劃——建成800公里軌道交通基本網絡。“十三五”時期，上海市政府指出到2020年將建成800公里軌交基本網絡、較“十二五”的目標高出200公里，中心城軌道交通客運量占公共交通客運量的比重達到60%、較“十二五”要高出10個百分點， 同時提出推進軌交網絡和公交線網融合銜接，發展多樣化的“最后一公里”接駁方式。在軌道交通建設里程數越來越高之際，加強軌交站點的輻射影響，能很大程度地提升軌道交通的便捷度，那么從房地產市場的角度看，能被納入軌交房范圍的住房數量相應將有明顯擴大。

2.“上海2040”——補齊、織密交通網絡。“上海2040”對公交出行的規劃有多處提及，其中最引人注意和值得期待的一組數據，指出將基本實現對10萬人以上的新市鎮軌交站點全覆蓋，主城區軌道交通站點600米覆蓋面積、人口、崗位比例分別達到50%、60%、65%以上，新城城區分別達到40%、50%、50%以上，構建“八射八聯”軌道交通市域線網絡，形成8條主城區聯系新城、核心鎮和中心鎮的射線，新城與中心城間公交出行比重將提升至80%，樞紐間軌交出行時間縮短至40分鐘。可見，在軌道交通覆蓋度大幅提升、步行可至站點的地區數量越來越多的趨勢下，未來“軌交房”的含金量將下降，同時，加強外圍地區與市中心的聯動對于城鎮空間整合的作用也變得顯著，從而實現將人口向外圍地區引導的目的。

3.指標對比情況。“十三五”時期提出將建成800公里軌道交通基本網絡，中心城軌道交通客運量占公共交通客運量的比重達到60%左右，而“上海2040”對軌道交通建設的規劃目標則不再采用總量指標，而是提出站點覆蓋率的概念，如10萬人以上的新市鎮軌道交通站點覆蓋率100%、主城區軌道交通站點600米覆蓋范圍面積達50%。可見，未來規劃對實際出行便利度的要求更高。隨著軌道交通覆蓋率的提升，對于房地產開發而言，曾經的資源稀缺性優勢將被削弱。

(四)居住物業指標

1.“十三五”規劃——新增供應各類保障性住房30萬套左右。“十三五”期間，上海定下了新增供應各類保障性住房30萬套左右的指標，與“十二五”時期100萬套的水平相比大幅縮減，這是因為上海保障性住房已經度過高速建設期，已建設供應較為充足，甚至出現了一定的過剩。因此，未來在完善城鎮住房保障體系方面，需將重點放在健全住房保障準入標準動態調整機制、加強供應后管理兩大方面，而非一味地增加總量，以提升保障性住房的使用效率。此外，為支持與科創中心建設相適應的人才公寓等建設，“十三五”也提出以商品房配建和代理經租社會閑置房源等多種渠道，解決青年人才階段性住房困難。所謂“代理經租”，就是企業與原房東簽訂托管合約，將待租閑置房采取“房屋托管+標準化裝修+租后服務”的統一經營管理模式，將在一定程度上改善租房市場的亂象。可見，未來上海的住房保障體系的側重點將放在存量住房的經營與管理上，并引入一定的市場機制，以更好地實現改善市民居住條件的初衷。

2.“上海2040”——完善兩個市場，拓展租售并舉。“上海2040”提出提高保障性住房在住房供應總量中的比例，至2040年全市計劃新增保障性住房套數約100萬套，占全市住房總套數比重將達到8.5%，可見未來政府對保證保障房數量的供應仍不遺余力。

此外，將根據人口空間布局導向調整居住用地空間布局，主城區相應增加中小套型住宅比重以吸引年輕人和創新創業人才居住。由于主城區土地資源極度稀缺、地價高昂，中小套型住房能在一定程度上客觀提升住房供應量。新城、核心鎮和中心鎮將同時增加住宅用地的供應規模和就業機會，以滿足其作為人口導入地區的發展需要，這也與上海人口結構布局調整的思路相適應。中心城與外圍地區的住房供應呈現差別化規劃思路，體現出政府秉持以居住為主、以市民消費為主、以普通商品房為主的房地產市場發展理念。值得注意的是，未來商品住宅市場也將采取與保障性住房相似的“租售并舉”策略，增加租賃性住房的比重，配套出臺相應的土地政策并完善住房租賃管理制度，以降低常住人口和部分因工作學習等原因暫住人口的住房成本。政府的行政化手段介入，將減少當前住房租賃市場的種種亂象與頑疾。

3.指標對比情況。“十三五”時期上海將新增供應各類保障性住房30萬套左右，“上海2040”提出至2040年全市計劃新增保障性住房套數約100萬套，占全市住房總套數比重將達到8.5%。從年均新增套數看，政府對保障性住房供應的力度并未減小，規劃布局以“小集中、大分散”為基本導向，臨近就業中心、交通站點、公共活動中心等，并與郊區新城建設、中心城舊區改造、公共配套設施建設相融合，以此來提升保障性住房的實用性與便捷度，切實達到改善居民居住情況的目的。

二、兩大規劃提出的城鎮功能布局

（一）“十三五”規劃——分為主城區—新城—集鎮三個層次

“十三五”時期，上海將全市范圍內各區域按不同的功能定位目標，主要分成主城區、新城和集鎮三大類。主城區的規劃目標為提升發展能級，新城的規劃目標為大力推進功能建設，集鎮的規劃目標為分類推進發展，可見整體呈現出階梯式的差異化發展建設。

主城區中還將外環線以內的各區域作為中心城。“十三五”期間，市政府提出中心城將劃定歷史文化保護紅線，擴大歷史風貌保護區范圍，更加注重整體規劃、成片成街坊保護。值得一提的是，自2008年啟動的上海規模最大的石庫門建筑改造項目建業里，已于2016年底發布改造成果，并將于2017年初以石庫門別墅型酒店的形式對外開放，項目除酒店外還包括沿街商鋪、商品住宅兩種業態，房屋面積約在300-600平方米，房型為地下兩層、地上三層。至此，上海石庫門里弄改造已有新天地、田子坊和建業里三種模式，而就目前來看，以上模式都存在商業過度開發、原有建筑結構遭到破壞、無法完好地保護石庫門建筑等問題。“十三五”期間對舊區進行規劃改造時，需重點關注開發與保護之間的矛盾平衡。

在新城建設方面，“十三五”期間上海市政府將把松江新城、嘉定新城、青浦新城、南橋新城和南匯新城打造為長三角城市群綜合性節點城市，強化樞紐和交通支撐能力，完善公共服務配套，加快人口和產業集聚，加強與周邊地區聯動發展，使其成為相對獨立、產城融合、集約緊湊、功能混合、生態良好的城鎮。金山新城與城橋新城的規劃目標則是優化發展規劃和人居環境，并推進金山國家新型城鎮化試點建設。可見，新城規劃呈現出差異化的定位，對于開發年數已較長的幾大新城更強調區域經濟的加快發展，而對新興的新城則強調加快區域基礎配套的完善。

（二）“上海2040”——分為主城區—新城—新市鎮—鄉村四個層次

“上海2040”提出在結合“主城區—新城—新市鎮—鄉村”的城鄉空間布局，構建由主城區和郊區兩類地域，中央活動區（城市中心）、城市副中心、地區中心以及社區中心等四個層次組成的公共活動中心體系。其中，主城區內由中央活動區（城市中心）、主城副中心、地區中心、社區中心四級構成，郊區由新城中心/核心鎮中心、新城地區中心/新市鎮中心（核心鎮除外）、社區中心三級構成。

可見，“上海2040”在城市功能區的劃分較“十三五”時期更為細致。具體來看，未來上海規劃有9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮中心。其中五角場、真如、花木3個傳統城市副中心將持續提升功能，另將增加金橋、張江2個副中心，同時在寶山、虹橋、閔行、川沙4個主城片區內分別設置主城副中心，以實現主城區各片區的均衡發展。郊區新城方面，嘉定、松江、青浦、南橋和南匯依舊是“上海2040”重點建設的新城中心。

三、兩大規劃各自的亮點

（一）“十三五”規劃——對宏觀經濟提出增長預期

上海“十三五”規劃中關于2020年主要目標的內容，最為引人關注的是年度GDP增速被定在6.5%，較“十二五”規劃目標調低了1.5個百分點。調低經濟增速，主要是由于上海城市發展定位的更新，除繼續加快“四個中心”的建設外，到2020年上海還將建成科創中心基本框架，上海已步入經濟轉型深度調整期。

“十三五”規劃時期上海對經濟增長質量的要求進一步提高。服務業增加值占比在“十二五”期間已超額完成的前提下，再被提升至70%。對戰略性新興產業增加值不再作總量規定，轉而提出比重達到20%左右的要求，并首次對全社會研發經費支出占全市生產總值的比例提出保持在3.5%以上的要求。上述幾大剛性指標無不顯示出上海對于經濟轉型的實施都有落腳點，而經濟轉型的關鍵在于提升傳統優勢制造業，其中就涉及都市工業加快向文化創意產業轉型升級，制定并動態更新產業結構調整的負面清單，這表明工業用地在出讓與利用都相應有所調整，如新增工業用地的準入產業、出讓年限，存量工業用地的轉性等。

提出6.5%的增速水平，也是基于2015全年、2016年前三季度上海GDP增速水平均與全國保持同步的狀況，未來仍須守住這一上海乃至全國的GDP增速底線。在全球經濟需求疲軟、不確定性因素增多，國內處在結構重大調整的經濟換擋期的背景下，上海作為先行先試的排頭兵，未來經濟增速勢必難有大突破，維穩仍是主基調，下調經濟增速水平符合客觀運行狀況。

（二）“上海2040”——對基本農田提出集中成片劃線管控

“上海2040”提出按照市域空間結構形成以“四線、三區”為基本框架的土地分區管制體系，統籌各類規劃的空間要求，強化土地用途和空間管制，其中就包括基本農田控制線。規劃將布局集中、用途穩定、具有良好水利和水土保持設施的高產、穩定、優質耕地納入基本農田控制線，全市層面將劃定15片基本農田集中區，區內保護面積不低于全市總量的60%，區級層面將劃定基本農田保護區，區內保護面積不低于全市總量的80%。

未來基本農田控制線將被納入三級生態保護控制線，并作為限制建設區予以管控。強化空間管控底線的目的，也是為了更好地防止建設用地范圍無序化擴張，而且劃定具體保護范圍控制線，能有效防范違規利用城鄉建設用地增減掛鉤的政策非法占用基本農田的情況，可有效杜絕因過分追求建設用地指標而忽略優化用地結構問題的發生、提高耕地質量。

四、結語

從宏觀層面看，“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是上海基本建成“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的決定性時期。基于此背景，上海“十三五”規劃擁有更濃重的“收官規劃”色彩，因此重大節點的任務非常明確。“上海2040”由上海市人民政府組織編制并報國務院批準，是上海8359平方公里規劃范圍內城市規劃、建設和管理的基本依據和法定文件，其將與“十三五”規劃綱要緊密銜接，旨在抓好“十三五”補短板工作。

綜上所述，“上海2040”遠期規劃整體看是“十三五”

規劃的延續和提升，在未來的20多年時間里將是引領上海城市創新發展、促進區域協調發展、優化空間資源配置的戰略藍圖、政策平臺和行動綱領。兩大規劃的共性在于，它們都主張發展模式轉型，即“底線約束”思維，重點關注土地資源、人口規模、生態環境和安全保障四大方面的問題。未來上海城市發展將從規模化向“高精尖”化轉型。

（作者單位：上海城市房地產估價有限公司，中國社會科學院研究生院）