辨識PPP的真實邊界

梁曉鐘

厘清PPP和政府購買服務二者之間的關聯與界限具備重要現實意義。

在近年來的各類投融資熱詞中，PPP（政府和社會資本合作）無疑排名靠前。

自2013年大規模推廣PPP模式以來，我國用三年左右時間走過了其他國家20多年的歷程。截至2016年12月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目達11260個，總投資額13.5萬億元，其中已簽約落地1351個，投資額2.2萬億元，落地率31.6%。

還有另一類同樣備受關注的模式——政府與社會資本合作提供公共品的政府購買服務模式，也在悄然興起。盡管目前尚無全國范圍的正式統計，但可以估測政府購買服務的投資總額已遠大于PPP實際投資額。

然而，市場上還并未準確識別這兩類公共品提供模式的差異，常將政府購買服務誤解為PPP的一種形式，以為兩者皆是指政府與社會資本之間的合作而已。

實際上，兩種模式中政府與社會資本間的關系有著本質區別，二者的運行機理也因此完全不同。兩種模式究竟能走多遠多好，很大程度上還取決于市場的理解和運用，是否能夠據其所長、物盡其用。因而首先要厘清兩者的關聯與界限，提高效率的同時，防止泛濫化或擴大化的政府購買服務對政府債務管理和PPP模式形成沖擊。

長期來看，應就PPP和政府購買服務等項目的財政總支出責任進行統一財政可承受能力論證，將兩者總額納入限額管理。

警惕監管套利

我國推廣PPP和政府購買服務的初衷是借助社會資本來提升公共品提供的效率，進一步轉變政府職能、改善公共服務戰略部署。厘清PPP和政府購買服務二者之間的關聯與界限具備重要現實意義。

首先，有助于提高效率。二者的運行機理不同，對不同項目的作用不同，甚至還可能有副作用。如果本該采用PPP模式的項目采用了政府購買服務，則很可能達不到提升效率的目的，反而導致社會福利的損失，反之亦然。

其次，有助于減少監管套利。按照我國現有的管理政策，兩者可覆蓋的行業領域范圍都很廣，且存在很大程度的交叉，沒有嚴格的分界線，參與者的認知也相對模糊，但PPP的管理制度要明顯嚴于政府購買服務。

自全面推廣以來，主管部門對PPP發布了一系列文件，不但對項目進行了全流程規范，明確了財政承受能力論證、物有所值論證等要求，要求各地方政府全年的PPP項目均需從預算中安排支出責任，且占一般公共預算支出比例不超過10%。而政府購買服務則較為簡單，規范性文件也較少，僅明確各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定購買種類、性質和內容即可，未明確正式的統計系統和支出上限。

由此，模糊的界限和不平衡的管理制度，形成了監管套利空間。一些原本應采用PPP模式的項目被改造成政府購買服務項目，規避了PPP的物有所值論證和財政承受能力論證，形成預期之外的財政支出責任，存在政府舉債償付的可能性，成為政府的“影子債務”。

目標相左之下的博弈

PPP的本質，是公共部門與私人部門合作提供公共品或服務的一種方式，在私人部門被擴大到社會資本的范疇。與此類似，政府購買服務的承接方，在我國也被擴大到社會資本范疇。

盡管社會資本能有助于效率提升，但如何解決社會資本與公共部門目標相左的矛盾，成為一大難題。

公共部門的目標是提供價格低廉、品質優良、數量充足的公共產品和公共服務，而社會資本的目標是盈利，尤其私人部門更為追求自身利益最大化。兩者目標常產生沖突。

例如，當提供公共品和公共服務的單位收益低于單位成本時，雖然有固定金額的經濟補償，但實際卻是生產越多、虧損越多，私人部門就會希望減少產量。若合同規定不能減產，則可能利用合同漏洞和隱蔽方式，降低質量以壓縮成本，以不易察覺的方式損害公共利益，從而實現自身利益最大化。

這樣的例子屢見不鮮。某市支付固定費用將冬天融雪工程外包給私人部門運營，私人部門使用了有害但價格便宜的融雪劑，表面上融雪效果不錯，但融雪劑流入地下水并最終進入到居民的生活用水中，一段時間后才被發現。

因此，無論PPP或政府購買服務，都要解決如何低成本地激勵和約束社會資本，使其行為能符合公共部門目標的問題。一方面，需要社會資本的內在約束力，重視自身聲譽；另一方面還需要外部激勵和約束，例如提供一個高質量的公共產品和服務后，能提升社會資本未來參與其他項目的競爭力，等等。

辨識兩種運行機理

PPP和政府購買服務各自有一套運行機理。

對于PPP，2014年財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》明確了我國PPP模式下可采用的六種項目運作方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）。這六種方式都涵蓋了運營環節，因為PPP需要長期運營來激勵和約束作為“股東”的社會資本。

實踐中，國內外的PPP項目期限通常為10-30年甚至更長，參與各方均很難掌控長期內的不確定性，也無法事先在合同中一一列舉并提出應對措施。而不確定性與風險不同，出現正面或負面影響皆有可能，還可能增加私人部門的盈利，并提升社會福利。

如果運營環節沒有被捆綁起來內部化，PPP項目公司則缺乏后續長期運營環節，就失去了自我激勵和自我約束，很難在前期設計、建造環節中考慮運營效果，從而提高對項目設計和建造的監督成本。尤其那些設計和建造效果不能很快檢測出來的項目，項目公司就更沒有動力去提高質量，監督成本將更高。

1990年代，倫敦地鐵升級改造項目和波士頓3號公路擴建項目合作失敗，原因之一是兩個案例都未將運營環節納入PPP合同，建造完成后就交還給政府。

因此，在運營環節形成內部激勵與約束，降低政府與社會資本合作中的監督成本，正是PPP運行機理中的一個關鍵所在。

與PPP不同，政府購買服務是通過市場交易進行外包，社會資本在完成時獲得事先約定的固定回報，因而社會資本只需考慮符合合同約定的要求，無需付出更多努力去超過合同標準。不僅如此，地方政府在招標時通常選擇價格最低的投標方，主要是因為除了投標價格外，各投標方的其他因素很難被客觀比較，且政府官員為了避嫌，往往會選取最客觀、最直觀的投標價格作為選擇標準。在信息不對稱之下，地方政府低價招標的方式會造成逆向選擇。

例如，2016年12月有報道稱，故宮2002年啟動的“百年大修”規劃于2014年至2015年間中止了一年多，原因是政府采購招標中選擇了最低報價的承接團隊，開工一段時間后才發現修復質量無法達到保護文物的標準。

實踐中，類似情況普遍存在。政府購買服務模式中的社會資本主要依靠政府監督，但具有以下兩種特性的公共品或服務不可被監督：一是被監督的內容很難觀測。例如前述融雪的例子，被監督的內容是融雪效果和融雪劑質量，前者較易觀測但后者很難；二是被監督的內容不可描述。例如對橋梁的質量不能僅以“高質量”來描述，應該是分解成橋墩寬度、鋼筋口徑等具體指標，具備明確的監督標準并以此為依據形成激勵和約束。因此，可被監督的公共品或服務應該是可觀測并可描述的。

項目適用性比較

那么，兩類模式分別適用哪些項目？

2016年諾貝爾經濟學得主哈特曾論證，項目分為建造和運營兩個環節，那些建造效果可被很好評估和監測、而運營效果不能被有效評估和監測的項目適合將建造和運營分開的市場交易模式；而那些建造效果不容易被評估和監測、運營效果容易的項目則適合PPP模式，將建造和運營捆綁在一起。

這即是說，如果建造效果不易評估，則社會資本就缺乏提升質量的動力，會降低成本來實現利潤最大化，這很可能意味著降低公共品和服務的質量。而如果運營效果易被評估，則付費者可據此對付費進行決策。由此，PPP將建造和運營捆綁起來，讓運營環節形成的內部激勵和約束發揮作用，降低對建造環節的監督成本，提高公共品和服務的質量。

相反，如果建造效果較易評估而運營效果不易評估，則PPP模式作用有限，可通過市場交易的方式，由政府購買公共產品和服務，降低政府和社會資本長期合作中的協調成本。

其次，PPP模式的工作機理決定了項目還應有三個特征：一是在付費方式上以使用者付費為主。一則可通過不確定性建立激勵與約束機制，讓社會資本通過提供更好更多的產品和服務得到更高收益；二則讓使用者參與監督，幫助政府提高監督效率。二是財政補貼為浮動補貼，根據提供公共品和服務數量變化而變化，否則會抑制運營中社會資本提供公共品和服務的動力。三是合作期限長。公共品和服務的質量并不都是容易被即時監督的，大部分需要通過時間和實踐的檢驗。長期合作一方面可以通過未來的不確定性形成激勵與約束，另一方面也給予公共品和服務足夠的時間來體現質量。

政府購買服務模式下，政府的監督是維護公共品和服務質量的主要手段，不確定性是一大挑戰，增加了分辨導致低質量產品和服務因素的難度。因此，適宜政府購買服務的項目期限通常比PPP短。

當然，還有一些公共品和服務既不適合PPP，也不適合政府購買服務。如一些涉及國家安全的軍事科學公共品，應該由政府組織公共部門從內部提供。再例如故宮維修，應該改變政府采購的方式，制定專業隊伍相對固定、培訓有保證、水平不斷提高的制度，解決古建筑修繕傳統材料供應，強化質量管理及監督，并建立特殊人才選聘制度，培養專業團隊。