財會提案聚焦改革前沿

編制三級財政事權一覽表

全國政協委員、華夏新供給經濟研究院首席經濟學家 賈康

理順中央地方體制關系是財稅改革三大任務之一，在理順中央、地方財政體制的深化改革中，亟待盡早編制中央、省、市縣財政事權一覽表，并對應到三級財政支出責任明細單。

一是合理設定各級財政事權必須具體化到一覽表的形式上。財政作為國家政權“以政控財、以財行政”的分配體系，是為政府履行其應有職能服務的國家治理基礎與重要支柱；政府職能的合理設定，需要具體化到各級財政的事權與支出責任設計上，并且必須進而細化到“事權一覽表”和與之對應的“支出責任明細單”的形式上，才能具備實際工作中的可操作性。

二是我國各級財政事權的一覽表應當按照中央、省、市縣三級來編制。為完善社會主義市場經濟和與之相匹配的分稅分級財政體制，我國需要繼續推進以“鄉財縣管”和“省直管縣”為操作途徑的“扁平化”改革，將財政實體層級調整為中央、省和市縣三級架構，從而使省以下分稅制由無解變有解。與此改革大方向和內在基本邏輯相適應，編制我國各級財政事權的一覽表，宜按照中央、省、市縣三級來設計掌握。

三是三級財政事權一覽表的編制，可由粗到細、動態優化。考慮到中國的經濟社會轉軌還在攻堅克難的“進行時”，政府職能、財政事權的演變還有一個從比較大幅、頻繁的調整演變到逐步穩定成熟的過程，故三級事權一覽表的編制，可按照盡職事務的外溢性、信息復雜程度和激勵相容等原則和匹配適宜的地方稅種等客觀要求，由粗到細地在一個較長時期內動態優化。起始階段，參照已有的相關課題研究成果，由管理部門牽頭設計一個哪怕是相對粗線條的方案付諸實施，再于實踐中總結其管理運行經驗，做出細化改進，爭取盡快把三級事權的一覽表，對接到以預算支出科目為技術性支撐條件的三級支出責任明細單之上。以后動態優化的處理，將可望趨于更為從容。

資產評估等專業服務行業期盼“量體裁衣”的政策引導

全國政協委員、中通誠資產評估集團董事長 劉公勤

專業服務業作為新社會階層的重要組成部分，在規范市場經濟秩序、化解社會矛盾中可以發揮專業優勢。同時，專業服務業作為智力密集型行業，具有特殊的運營模式和發展要素，為保障其可持續發展，需要結合智力密集型行業特點，給予相關政策引導和支持。

（一）專業服務招標應兼顧機構軟實力

目前的招投標程序已經比較透明公平，為國有資金的規范科學管理提供了程序保障，提高了資金效率，成效顯著，但針對專業服務業的招投標程序及評審制度，還不盡科學與完善，價格高低往往成為唯一或最重要的評審標準。

因為沿用了傳統的招標標準，目前對于專業服務業務的招標工作一般奉行價低者得的原則。以價格高低為標準，在傳統的物資購買與工程采購等行業可以保證招投標工作公平合理，但用于專業服務業，則導致劣幣驅逐良幣的亂象。某些機構可以靠低價惡性競爭獲取項目，卻無法保證項目的專業水平與服務質量，最終損害的是委托方的利益，并危及行業整體的專業形象和品牌信譽。

希望有關部門針對專業服務業擬定專門的招投標法規或規定，將專業水平、服務質量與機構品牌等軟實力指標，作為關鍵性衡量標準加入規則當中，并加大這些指標的評分占比。這可以在保障國有資金使用更具效率的同時，充分兼顧專業質量，使項目達到最佳的性價比。以契合行業特色的政策扶持和引導，為專業服務業打造一個有利于其追求質量水平和品牌內涵、充分發揮“工匠精神”的和諧環境。

（二）期盼出臺考慮行業特性的稅收政策

資產評估等專業服務業具有自己的特性，要想促進其更好地發展，無論是招標標準還是稅務規則，都需要有關部門對癥下藥。資產評估、審計、稅務師等專業服務業與傳統行業的最大不同，就是更為依靠高端人才謀求企業發展，是最能體現人才是第一生產力的行業，這導致了企業成本中的絕大部分是人力成本。

現在針對專業服務業，國家尚未出臺有針對性的稅收規則。會計、審計、稅務和資產評估等行業現在依舊按照制造業的稅率納稅，但專業服務機構又沒有大量的固定資產支出，也很少有按照現行規定可沖減的研發開支，這就最終導致了專業服務業整體稅負較重。針對傳統行業的現行稅收規則，已不適應專業服務業等新業態的發展。有關部門應充分考慮專業服務業在人才培養和研發機制等方面的特殊性，早日研究制定契合行業特點的相關稅收制度，以便促進專業服務業的健康快速發展。

推進分類與綜合相結合個稅改革

全國政協委員、瑞華會計師事務所管理合伙人 張連起

（一）推進分類與綜合相結合的個人所得稅改革

個人所得稅改革將是財稅改革的一個重要突破口，其推行的基本方向是逐漸由企業代扣代繳向個人申報方式轉變；在綜合扣除基礎上，輔以家庭的專項扣除。在新的征管條件下，要想推動個人所得稅改革，還需要完善很多配套條件，并做好技術支持，而在當今的互聯網技術條件下，實現改革目標的可能性還是很大的。

在個人所得稅征繳中，應當適度扣除納稅人再教育支出、撫養二孩支出的部分。這部分支出可被看作是納稅人為了提高自身社會貢獻能力而付出的成本，以納稅優惠的方式鼓勵其增加這部分的支出，將有利于稅基的擴大，從長遠來看，是個人與國家的“雙贏”。

（二）推進特色小鎮建設，助力農業供給側改革

農業供給側改革是一項復雜的系統性工程，不妨從多角度進行嘗試。推進特色小鎮建設，將是農民增收、農業增效、農村增綠的一種有效方式，可以考慮在河北、山東，或是長三角、珠三角等省市、地區，大力推進農村特色小鎮建設。

（三）進一步優化PPP模式

目前來看，PPP這種公私合營模式是一種有力、有效的撬動民間資本參與高速鐵路建設、垃圾處理、污染防治等關系民生的基礎建設的手段，應當大力提倡并完善相關制度措施，促使其長期、健康、穩定發展。因此，建議優化PPP相關的招投標機制。

收費法定 切實減輕實體經濟負擔

全國政協委員、重慶工商大學會計學院碩士生導師 丁時勇

2013年以來，國家持續清理和規范涉企收費，但目前收費名目較多、亂收費等問題依然突出。這不僅稀釋了政策和改革的“紅利”，降低了企業和百姓的“獲得感”，也在一定程度上惡化了市場發展環境，甚至嚴重影響和損害政府的公信力，應全面清理規范切實減輕實體經濟負擔。

必須做到“收費法定”，堅持法無授權不可為。應盡快推出一批制度性、管長遠、見實效的清費舉措，實現“清費”與“減稅”共同發力，從源頭上降低企業的制度性交易成本。涉企收費政策的制定者和實施者，應帶頭治“費”，以“自我革命”破除部門利益。通過上下聯動，堅決取消事業單位不合理收費，杜絕中介機構利用政府影響違規收費，糾正行業協會商會強制企業入會或違規收費行為，進一步厘清政府機關與協會商會的職能邊界。

對確需保留的行政性收費和政府性基金，政府要給企業一本“明白賬”，將應保留的合理收費項目全部列入收費清單，說明保留的原因，并向全社會公開。凡是清單上沒有的，政府部門和社會組織一分錢也不能收。要充分發揮審計、督查、主管部門的監督作用，加大對政策落地效果的監督檢查力度，及時督促整改涉企收費中存在的問題；要重點關注擅自增設收費項目、擴大收費范圍、提高收費標準等情況，切實減少涉企收費自由裁量權；強化信息公開，完善企業調查和舉報平臺，將收費問題置于群眾監督之下。

必須建立健全對清理和規范收費政策措施落實不力的追責問責制度，對監督檢查中發現的違規問題，要堅決予以制止和糾正，限期整改；對因不作為、亂作為導致的清理規范不到位，構成違紀的，應追究黨紀政紀責任；對失職、瀆職或以權謀私、利益輸送等形成的亂收費行為，涉嫌犯罪的，應移送司法機關依法追究刑責。

推廣公共部門注會審計制度

全國政協委員、立信會計師事務所首席合伙人 朱建弟

當前，以政府為核心的公共部門改革是“四個全面”戰略背景下的重點領域。作為政府全面深化改革的基礎性制度安排，我國公共部門注冊會計師審計制度正在試點推廣之中。

（一）公共部門注冊會計師審計制度逐步推開

當下，公共部門在履行公共職責過程中，不可避免地會面對“公”與“私”的沖突，在公共資金的使用與績效、項目投資活動的效果以及支持保障公共部門運行的相關經費等領域，該問題尤為突出。推廣公共部門注冊會計師審計制度無疑是解決這一問題的有效途徑之一。

目前，公共部門注冊會計師審計制度在立法層面取得了較大進展。首先是與公共部門注冊會計師審計相關的立法計劃得以有效落實。如新的紅十字會法、慈善法等，均在不同程度上增加了“經審計財務報告”要求。同時，新生效的部門規章中也提出了公共領域審計鑒證服務的要求。如財政部等部門陸續頒布實施的《行政事業單位國有資產年度報告管理辦法》等7個專項資金管理辦法中，均提出了績效評價或報表、資料審核等要求。此外，地方層面也逐步推開了公共部門注冊會計師審計。

（二）三大問題亟待解決

在具體實施中，正在逐步推開的公共部門注冊會計師審計制度仍存在三大問題。

一是法制保障程度仍有待提高。從法制保障角度來看，廣泛的公共部門注冊會計師審計制度仍未確立，與之相關的各項部門規章條款仍不十分明確。如《中華人民共和國預算法實施條例》（征求意見稿）《中華人民共和國教育法》以及《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等，仍未涉及公共部門注冊會計師審計制度。

二是公共部門注冊會計師審計技術標準與執業水平有待提高。公共部門業務涉及面廣、專業性強、復合性等特征顯著，注冊會計師在此方面經驗積累較少。與在企業領域的豐富經歷相比，注冊會計師在公共部門領域的執業準則、技術、經驗等方面顯著不足。由此，將嚴重影響注冊會計師為公共部門提供審計鑒證服務。

三是公共部門注冊會計師審計結果及其利用有待于強化。審計結果及其運用是公共部門注冊師審計制度發揮作用的重要載體和渠道。然而，標準化的公共部門注冊會計師審計報告信息含量低、審計結果不公開、審計結果的利用形式和手段單一，影響了審計制度作用的發揮。

（三）四方面工作需加緊做好

一是持續建立健全公共部門注冊會計師審計法律法規體系。包括繼續推動相關立法；或在條件尚不完全成熟的階段，可優考慮由財政部制定部門規章；對新納入國家立法計劃的部分相關法律法規，建議增加注冊會計師審計制度安排的內容；在《中華人民共和國審計法》修訂時，應增加與公共部門注冊會計師審計制度相協調的內容；在《中華人民共和國注冊會計師法》修訂時，應將公共部門注冊會計師審計列為法定審計業務等。

二是加快構建公共部門注冊會計師審計標準體系。應抓緊根據政府部門的性質、目標、業務類型和運營模式，在現行注冊會計師執業準則的基礎上，增加適用于政府綜合財務報告審計的“對公共部門實體的特殊考慮”。

三是改進公共部門注冊會計師審計報告模式和內容。建議在公共部門注冊會計師審計報告中先行先試，順應國際審計報告的改革方向，嘗試增加符合預期使用者需求部分、增強提高審計結果可靠性的關鍵審計職業判斷部分，促進審計報告這一最基礎的審計結果形式更好地發揮功能和作用。

四是積極推進公共部門注冊會計師審計結果公開。審計結果公開是推動公共部門注冊會計師審計的重要動力機制，也是公共部門審計發揮作用的根本保障。因此，加快推進不同層次、不同渠道和方式的審計結果公開是當務之急。

劉志彪：建立央企委派總會計師制度

全國政協委員 劉志彪

在新一輪的國企改革中，建議建立委派總會計師制度，充分發揮其在法人治理結構中的職能作用。

（一）修改或下放兩個條例

修改《總會計師條例》和《國有企業監事會暫行條例》。條件適當時與《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國會計法》及《中華人民共和國企業國有資產法》等法律相銜接。或直接先廢除前兩個條例，依據公司法、會計法或企業國有資產法等相關法律，直接下放到財政部或國資委，以部門規章形式規范其職責職能。

（二）提升公司治理中總會計師的地位，凸顯出資人的監督職責

為使總會計師更好的履行職責，在企業法人治理結構中要明確總會計師必須由財政部或者國資委外派，行使外部人在企業內部的監督職責。一是作為外部董事進入董事會決策層。由董事長提名，董事會任命，并對董事會負責。二是通過一定的程序進入監事會，代替現有外派監事的職能。由于第二種交叉任職行使的是同一種職能，而且，總會計師比外派監事更了解企業內部信息，因此既可以提高監督效率，也可以降低現有的雙重監督體制的運行成本。

（三）建立業績考評與激勵約束機制

作為對總會計師進行履職業績依據，需要在財政部或者國資委建立和完善其考核評價與激勵機制。內容包括評估總會計師執行國家有關財經法律、法規、方針、政策和制度，保護國有資產保值增值與防范國有資產流失的情況，以及考查總會計師廉潔自律的情況等。據此由派出機構向其發放工資、獎勵和福利待遇，不在所在企業領取薪水。每年還要由國家審計部門對總會計師的工作進行檢查，離職轉任時要對企業總會計師進行經濟責任審計。

為了更好地體現黨對國企的領導，落實好“兩個責任”，把黨的領導與完善法人治理統一起來，將總會計師納入國企章程進行明確，定位為決策監督，由國家出資人機構委派。建議內部監督機構由紀委牽頭，協同監事會+審計委員會+內部審計三位一體，融合監督力量，形成監督合力；外部監督機構由黨委授權總會計師牽頭整合協同外部監督力量，如外部注冊會計師審計、政府審計及國家財政特派員等，行使出資人監督職責。