PPP模式下政府負債的會計處理

李思瑾

【摘 要】 國內公共基礎設施建設投融資模式的創新勢在必行，政府主導的PPP模式應運而生。創新型PPP投資模式下與政府負債相關的權利、義務需要準確核算與披露，這樣才能有效規避或防范政府債務風險，最終在全國范圍內大規模推進該模式。文章在明確該模式下政府可能需要承擔的初始投資、營運資本補助、風險支出以及配套支出四類支出對政府影響的基礎上，分別對PPP模式下該四類支出的確認、計量和報告披露的會計處理進行了分析。

【關鍵詞】 PPP模式； 確認； 政府債務； 地方政府； 或有負債

【中圖分類號】 F234.5 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）07-0052-03

國內經濟的快速發展和城鎮化建設的加速，使得現有各種公共基礎建設不相匹配。政府在結構轉型模式下，為了能夠最大化利用財政資金擴大各種公共基礎設施的供給，創新性地推出了PPP建設模式。Public-Private Partnership即政府與民間資本合作投資建設各種公共基礎設施。官民合作的投資模式中政府仍需承擔一定資金的支付責任，該責任在特殊情況下可能加重各地政府的債務風險。2014年財政部在PPP模式操作指南中規定，各地在PPP模式中將支付責任納入“政府綜合財務報告”當中，予以充分披露與政府相關的各種債務。財政部的規定界定了PPP模式中官民之間的責任，防止官民責任界定不清而誤導投資者認為PPP模式完全由政府“兜底”，進一步產生各種道德風險加重政府債務。為此，在PPP模式中，必須明確政府的權利與責任并予以充分披露，杜絕與防范該模式帶來的政府債務風險[ 1 ]。

一、政府債務在PPP模式下的定義與類別

現行專門針對行政機關和部分事業單位的《政府會計準則》將“預期的經濟利益因過去的交易或事項而流出的現時義務”界定為政府等會計主體的負債，并進一步提出確認必須滿足以下兩點：一是履約導致經濟利益很可能流出；二是該項很可能流出的經濟利益的相關金額能夠可靠計量。政府會計準則進一步要求，不符合定義或不能同時滿足兩個確認條件的其他現時義務都應考慮為或有負債。

財政部在2015年公布的《政府與社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確PPP模式中各地政府的支付義務主要由投資、運營補貼、風險承擔支出以及各種配套支出等組成。針對不同類別的財政支付責任，政府在各類支付義務中承擔的角色有顯著差異。

其一，公共基礎設施初始投資是在整個項目全部股權投資中政府應占支付責任的比例，也是PPP模式最核心的要點。政府投資占整個項目投資的比例決定了其控制權的比例，該部分支出形成政府會計主體的資產而非負債。此項政府出資責任的履約行為形成政府的經濟利益流出，同時形成股權投資的經濟利益流入，不符合政府負債的定義，而是一項資產的確認。

其二，運營補貼是整個項目建設期及建成后在運營過程中政府承擔的各種支付義務。PPP模式當中政府與社會資本的約定付款方式有較多選擇，不同的支付責任形成了不同的負債類型。第一種類型可稱為政府付費模式。這種模式經常運用于各種免費或幾乎免費的公共設施建設，比如各種市政綠化、公園等幾乎免費提供給社會公眾的非經營性項目。這種非經營性公益項目竣工后并沒有辦法收回投資成本和產生現金流入，需要政府承擔全部的付費責任以確保民間資本的投資回報率。該項責任的履約將導致政府經濟利益流向民間資本，政府的現時義務因此產生。進一步根據政府會計準則的負債定義及確認條件，可以將該項經濟利益流出的現時義務界定為政府主體的負債（本文暫不考慮或有負債）。第二種類型是缺口補足型支出模式。該模式主要運用于各種營利性項目，但此類經營項目竣工后的回報小于項目成本及合理回報，比如，文化娛樂健身場所、城市軌道等。為了彌補民間資本初始投資及合理預期的回報，在合同中約定建成后政府通過各種模式補貼民間資本，比如稅收優惠、財政補貼等模式。可見各種優惠補貼將是政府現時的一項經濟利益流出義務。如果項目的缺口很可能發生且預計的金額很可靠，則在初始投建期便形成政府的預計負債；如果一開始不能判斷缺口是否發生或預計發生的缺口金額無法可靠計量，那么不應該確認為預計負債，而是或有負債。

其三，風險支出責任是指項目建設和運營期間各種潛在風險的政府支付責任。正常情況下，此類項目的風險仍然面臨法律風險、政策風險甚至邊緣政治風險等，這些風險對應的支出責任絕大多數情形都是由政府在承擔。為此，政府如果能夠預期風險很可能發生且支出金額能可靠計量，則在一開始便形成政府的預計負債；反之，只能考慮其為政府的或有負債。

其四，配套支出責任是指項目建設各種相關配套工程的支出責任，正常情況下包括土地征收、項目對接、配套設施投入、投資補助等。此類支出大多數在政府與民間資本合同中就達成協議文本，表明此類義務在預期的未來很可能發生且金額能可靠計量，這些義務需要作為政府的預計負債。

二、政府主體的負債確認

針對股權投資支出并不形成政府負債，故不在此進一步討論，僅討論營運資本補貼（兩種類型）、風險支出及配套支出在分別考慮未預計負債或者或有負債后是否進一步滿足負債的兩個確認條件。

首先，營運資本補貼中政府付費模式的負債確認。上文簡單敘述知曉該項付費支出責任滿足政府負債的定義，但要確認為負債還要滿足兩個條件，即經濟利益很可能流出且該流出的金額能可靠計量。該項支出的金額政府會在綜合考量項目的可使用性、總的使用量以及績效等多個因素的基礎上確定，然后再向民間資本支付。不同的考慮因素又決定了政府義務發生時點的不一致。針對可使用性付款主要的衡量標準是項目建設最終是否符合最初的約定，大多數情況下，開工前各種項目的投資成本均已確定，若政府此時能可靠預期項目符合標準且需在竣工后按約定金額付費，則該項付費責任在初始便可真正確認為預計負債。按照項目最終可實現的使用量（利用使用周期和使用頻率來確定）約定的支付責任所產生的義務待竣工后若政府能夠可靠預期該使用量，則需在竣工后確認為政府的一項負債。針對績效負債，考量的因素是項目建設的質量。正常情況下，投建之前政府和民間資本會約定各種績效標準，并約定運營補貼的多少由績效表現確定。為此，在政府可靠預期項目滿足績效標準的程度并能確定可靠的支出流出情況下，政府需要確認為其負債。

其次，缺口補助型的運營補貼。該項補貼的確認需要政府預計的是建成后使用者的付費是不是很可能不能彌補民間資本的投入及其合理回報，在此基礎上還需可靠預計該項缺口金額的多少。如果滿足這兩個條件則確認為政府的預計負債，否則只能在財報中披露為或有負債。舉個最簡單的例子，比如PPP模式修建某條收費高速道路，由于建成后政府指導價限制將導致收入不足以滿足民間資本的合理回報預期，在這種可能預期下若能進一步可靠確認缺口的金額，則需要考慮在投建期確認為政府的預計負債。反過來，是否可能缺口或者缺口能否可靠計量其中一個或兩個都不能確定的情況下，只能在政府的財報中披露或有負債。

再次，風險支出。各種潛在風險給政府帶來的現時義務能否確認為政府的預計負債仍需要滿足政府負債確認的兩個條件，僅僅一個符合定義的要求仍不夠。在此處兩個負債確認條件即風險發生的可能性及發生風險情況下的支出金額能否可靠計量。比如，1998年上海政府的首個PPP項目，其和英國一家水務公司合作投建大場水廠，2002年因政策風險導致該項目面臨一項風險支出，最終上海政府回購該項目且支付了可靠的金額。在本案例當中，這項風險事件導致的風險支出已經確定且支出金額能可靠計量，故需確認為其負債；如果不滿足兩個條件或其中任一條，則不能確認為負債，只能考慮在財報披露為或有負債。比如，某些政府的潛在風險支出，實際尚未發生也不能可靠預期發生的可能性和金額，則只能披露為或有負債[ 2 ]。

最后，配套支出確認為負債同樣需要在負債定義的基礎上滿足確認的兩個條件，缺一不可。當政府這項配套支出很可能發生且支出金額能可靠計量時，與此相關的政府各種配置支出需要確認為預計負債。正常情況下，在政府與民間資本的合同簽訂后，若合同中承諾提供各種配套支出，則此義務即構成政府的現時義務。在此基礎上，政府能夠合理預估各種配套支出的總成本時，意味著該項現時義務能夠可靠計量。到此，配套支出可以確認為政府的預計負債，而不是財報中披露的或有負債。

三、政府負債如何在PPP模式下計量

（一）營運補貼中的付費模式因三種不同的類型而產生了三種不同的估算和計量模式

首先，可使用性的付費模式要求在開工前由政府與民間資本確定好可用與不可用的界定尺度，并要求兩者約定在不同情況下的付費標準。作為政府，需要結合此前兩者在合同中達成的付費協議及最終的可使用情況來估算其自身需承擔的最終支出責任并予以計量。其次，根據使用量付費的模式，政府常用的分層使用量付費機制——最低、最高使用量將其分為三個區間：實際使用量低于最低使用量、實際使用量介于約定的最低和最高使用量之間、實際使用量高于約定的最高使用量。為此，針對低于約定的最低使用量，政府按照合同約定的最低使用量標準進行付費；針對介于最低和最高使用量之間的情況，需要按照實際使用量來進行付費計量；針對高于最高使用量的情況，政府按照合同約定僅支付最高使用量的費用并予以計量。最后，根據績效進行付費。政府按照此前與民間資本約定的績效標準來對項目進行估算，然后確定需要支付的績效費用。

（二）針對缺口補助模式下營運費用補貼的計量，也需要根據政府不同的補貼模式進行計量

針對財政補貼的方式進行缺口彌補，可以認為是民間資本持有的一項看跌期權。該看跌期權的標的是項目的預期回報率，保證預期回報率不足時（總的現金流入低于民間資本投入資本及其預期回報）對民間資本的財政補貼。考慮看跌期權屬于衍生品，故需要按照公允價值計量且變動計入政府財政的盈余或赤字，具體的計量可以用BS公式解決。針對貸款貼息方式進行缺口彌補，政府支出計量的標準是貼息部分低于市場利率衡量的息差。針對優惠貸款形式進行缺口彌補，根據有關規定在貸款期限10年以上的情形下利用現值進行計量。優惠貸款形式的可行性缺口補助模式下的運行補貼支出責任，為優惠貸款利率下的本息在優惠貸款期內折現值與正常貸款利率下的本息在正常貸款期內折現值的差額。

（三）政府風險支出確認為負債后，依據政府履約所需支出的最佳估計來進行計量

最佳估計分為以下兩種情形：如果該項風險支出的金額在一個連續發生概率相同的范圍內，則最佳估計的值為上限最大值與下限最小值之間的平均值。如果該項風險支出沒有連續的范圍，需要進一步拆分為以下兩種方式進行確定：（1）該風險事項是偶然單獨發生且僅涉及單個姓名，則最佳估計數為最有可能發生并支付的金額。比如，某個PPP項目時過境遷，面臨被政府淘汰或收回的概率高達80%以上。那么，此項政府收回或淘汰導致項目終止相關的風險責任，需要政府對民間資本作出有效的補償，補償金額應以項目完整推行下的民間資本的經濟利益凈流入計量（扣除投入的資本并考慮未投入的資本）。因此，該金額就是最佳估計值，政府主體以此入賬計量。（2）如果或有的風險事件涉及事項不止一個，則需要衡量每個事件發生概率及可能發生的支付責任，然后根據概率分布函數確定最佳估計數來計量入賬。比如某個PPP項目是高速公路，按照目前的政策環境后面可能面臨著高速收費降價導致民間資本難以收回投資資本及獲得預期的回報，在這種政策風險下可能會因后期具體的政策而面臨不同的風險，政府承擔的風險支出也將不一樣。假設20%概率下的風險是政府需要補助2億元，75%概率下的風險是政府需要補助4億元，5%概率下的風險是政府需要補助6億元，則該項風險事件的最佳估計數為2×20%+4×75%+6×5%=3.7（億元）。如果時間周期較長，可能最佳估計數還需要考慮貨幣時間價值，用現值進行計量。

（四）配套支出的計量仍需要政府進行合理預算

比如需要征收的土地專項配套支出，政府會計主體需要按照征收土地的公允價值進行計量入賬，而不是以支付的各種拆遷補償款入賬。當然，如果不能取得公允價值，則考慮利用該土地使用權的賬面價值進行計量入賬。當下政府力推在沙漠防治工程方面推行PPP模式建設，這些項目中的沙漠土地配套支出正常情況下很難有公允價格，則入賬計量的最佳值應考慮其賬面價值。同樣，政府在其他各種配套支出的計量入賬需以償還相應的負債預期支付的金額計量。

四、PPP模式下各項政府負債如何在財報中披露

首先，針對政府付費模式的各種運營補貼，在確認、計量、報告的基礎上，還需要在財務報告中披露如下三點內容，讓相關財報使用者明確其構成。第一，需要在財報中列出該項付費的形成原因及其類型，向財報使用者披露付費機制是可用性、使用量還是績效，并披露不同付費機制下的預期情況。第二，需要披露該項費用的期初、期末余額及本期發生額。第三，如果相關負債計量考慮了貨幣時間價值并以現值進行計量的，則需要披露折現率及相關的歷史值[ 3 ]。

其次，缺口彌補下的運營補貼。正常情況下該項負債確認、計量均是預計負債，因此要求在資產負債表中的列報也應該是預計負債，區別確定性的負債并標明其風險程度。同樣，考慮到預計負債的流動性并不完全一致，按照負債的流動性分類方法將預計負債區分為“流動性”、“非流動性”以及較為特殊的“一年內到期的非流動負債”，并在財報中按照流動性列報。類似政府付費模式的運營補助也需要在財報附注中披露如下幾點事項：第一，營運補貼的形成原因及其類別；第二，各種預計缺口很可能發生且導致經濟利益流出，政府主體預計可能性的界定標準為50%，超過50%劃分為很可能；第三，期初、期末余額及本期的發生額；第四，本期政府主體已經確認的補償金額（確定性負債）和預期將發生的補償金額（預計負債）。除了確定性負債、預計負債外，上文還提到了一種應該在財報中披露的或有負債也需要在此披露予以注明。針對該或有負債的披露要點類似于預計負債，一是形成原因，二是經濟利益流出的可能性（小于50%），三是或有負債預期對政府主體相關影響的可能性。在此，需要注意的是，政府作為會計主體需要針對此類披露的或有負債持續評價，考量該經濟利益流出的可能性是否超過50%、流出的金額能否可靠計量。如果滿足了負債確認的兩個條件，不僅需要披露而且需要在財報中予以列報。

再次，風險支出所形成的預計負債仍然只能在財報中列報為預計負債而不能列報為確定性負債。披露的內容基本與缺口模式的運營補貼一致，不再重復；當然風險支出形成的或有負債也與上述或有負債披露一致且需后續的持續評價。

最后，配套支出在確認、計量并在財報中列報后，需要在財報附注中披露如下兩點：一是配套支出的具體類別及各項支出責任形成的原因，比如土地征收相關工作等；二是期初、期末及本期發生額。●

【主要參考文獻】

[1] 王李平.常見PPP項目運作模式會計核算管見[J].財會月刊，2016（13）：35-40.

[2] 黃立，王治.PPP融資模式會計核算問題探析[J].財會通訊，2016（15）：27-28.

[3] 高金平，錢春華，鄒婷婷.PPP項目的會計與企業所得稅處理[J].中國稅務，2016（5）：36-37.