國家治理現代化對國家審計的影響及其應對

徐帥++李明輝

【摘 要】 國家治理是國家審計的重要環境，國家治理現代化將對國家審計產生深遠的影響。一方面，國家治理現代化有利于提高審計的地位、優化審計環境；另一方面，國家治理現代化也對國家審計工作提出了更高的要求，并對國家審計機關和審計人員提出了巨大挑戰。為了適應國家治理現代化的要求，需從如下方面作出變革：第一，從國家治理的高度來重新認識國家審計的使命和任務；第二，深化改革，以便為審計更好地發揮其治理作用創造有利條件；第三，國家審計工作應致力于為促進國家治理體系和治理能力的現代化服務。此外，還應當在審計思維、審計技術與方法等方面進行變革，以實現國家審計的現代化，從而更好地為國家治理現代化服務。

【關鍵詞】 國家治理； 國家審計； 審計環境； 現代化

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）07-0086-04

國家治理現代化意味著國家治理的重大變革，將對整個國家的政治、社會、經濟諸方面產生深遠影響。作為國家治理體系重要組成的國家審計，也將直接或間接地受到國家治理現代化的影響。本文就國家治理現代化對國家審計的影響進行分析，進而提出相關建議。

一、國家治理現代化的含義與特征

國家治理現代化是國家治理不斷順應時代發展要求的動態演進過程，同時也是國家治理在現實約束條件下不斷向“善治”標準趨近的過程[ 1 ]。在國家治理現代化進程中，治理理念、治理方法、治理主體、治理對象等諸多方面都將發生質的蛻變。國家治理現代化要求我國至少應從如下方面進行變革：

（一）國家治理現代化要求正確處理政府、市場、社會之間的關系

國家治理現代化要求處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中真正起決定性作用。為此，需要大力推進市場化改革，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。國家治理現代化還要求正確處理政府和社會關系、中央和地方的關系。

（二）國家治理現代化要求在經濟、政治、文化體制等方面建立制度體系

國家治理現代化要求在經濟、政治、文化體制、社會、生態文明、國防和軍隊建設等方面建立起系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。為了實現國家治理現代化，需要對國家治理相關的制度安排進行變革，以使其形成最大的合力，保證國家治理目標的實現。

（三）國家治理現代化要求以有限政府和服務型政府為目標推進政府職能轉變

國家治理現代化要求以有限政府和服務型政府為目標推進政府職能轉變。為此，應通過簡政放權來減少政府對社會的管控，實現由審批式全能政府向服務型責任政府的轉變，并努力建設績效政府、透明政府、法治政府。

（四）國家治理現代化要求依法治國

依法治國是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求和重要體現。依法治國無論對于國家治理體系現代化還是國家治理能力現代化都具有重要意義。

（五）國家治理現代化要求充分發揮多元化主體的治理作用

國家治理現代化要求充分發揮多元化主體的治理作用，實現自上而下的政府治理與自下而上的社會治理的有機結合。治理與統治的重要差異之一即在于治理是多元化主體基于相互信任、合作、協調、協商基礎上的共同治理，公民社會在國家治理中的作用將越來越突出。就我國而言，執政黨、政府、人大、政協以及社會組織、人民群眾等都將在公共事務中發揮作用。

二、國家治理現代化對國家審計的影響和挑戰

國家治理構成了國家審計的重要環境。國家治理現代化進程將從如下方面對國家審計產生影響：

（一）國家治理現代化對審計環境的積極影響

1.國家審計在國家治理體系中的重要性和地位愈加突出?！皣抑卫碓桨l展，國家審計越重要?！敝挥性谡卫砟詈蛯嵺`由“統治”、“控制”發展為“治理”之后，審計才真正成為國家治理體系的重要組成，并在促進善治方面發揮重要作用。國家審計的重要性和地位也將隨著國家治理現代化的縱深發展而不斷提高，這是由審計對國家治理及其現代化的重要作用決定的?？梢哉f，沒有現代化的審計就沒有真正意義上的國家治理現代化。要實現國家治理現代化，必須加強國家審計制度建設與能力建設，使之成為國家治理體系中一個獨特的重要保障機制。

2.國家審計的外部工作環境進一步優化。國家審計工作能否順利開展，審計成果能否得到應有的重視，很大程度上依賴于國家治理體系中其他相關的制度是否健全。國家治理現代化背景下，隨著政府職能的轉變、各項治理制度的建立和完善，國家審計將能夠更大限度地發揮其作用，審計的地位和影響力將不斷提高。

3.對國家審計的需求不斷提高，客觀上決定立法機關、黨委、政府、被審計單位自身等愈加重視審計工作，審計的社會影響力不斷提高。（1）就國家治理主體而言，在國家治理現代化背景下，包括公眾、上級政府、黨委、立法機關、被審計的公共部門自身、社會組織等在內的多元化治理主體都將對國家審計產生越來越高的需求。（2）從國家治理對象來說，隨著國家治理的發展，國家治理的范圍和對象也在不斷地擴大、延伸，相應地，包括立法機關、執政黨、政府自身在內的多元化國家治理主體對審計的信息需求將不再局限于微觀主體受托責任的履行情況，而將擴展到地區乃至整個國家宏觀經濟與社會運行的相關方面，這就要求審計對象從微觀部門向中觀和宏觀拓展。（3）就國家治理的客體而言，從公共受托責任的內容上說，隨著國家治理水平的不斷提高，公眾對政府公共受托責任的關注將不再局限于財務（經濟）受托責任方面，而將向完整的公共受托責任發展。其結果，國家審計的現實邊界將不斷擴張，政府在社會、政治、經濟、環境等方面的責任將逐步納入到審計范圍之中。（4）由于制度在國家治理中具有關鍵作用，對制度進行審計將成為審計機關未來的重要工作內容。審計機關需要對相關制度的設計和運行持續進行評價并將結果提供給有關主體，以幫助其及時制定、修改相關制度，保證國家治理目標的實現。（5）國家治理現代化要求審計不僅應當服務于國家治理體系的優化，而且要服務于國家治理能力的提升。

（二）國家治理現代化對國家審計的挑戰

國家治理現代化在為國家審計創造更好工作環境的同時，也對國家審計工作提出了挑戰，國家審計的風險將日益顯現。國家治理現代化對國家審計的挑戰具體體現在：

1.外部可能對國家審計產生過高的期望，從而擴大審計期望差異。所謂審計期望差異，簡單地說就是審計師的實際行為與不同公眾對其行為期望之間的差距[ 2 ]。在國家治理現代化條件下，多元化主體將對國家審計產生更強的依賴，加之社會公眾對審計抽樣方法等缺乏了解，這可能導致外界對審計機關和審計人員產生超過當時現實條件的期望，包括對不當行為被發現的概率、審計范圍、審計方法、審計效率、審計結果和建議的落實情況等產生過高的要求。

2.多元化主體對審計不斷提高的需求與審計機關資源和能力之間的矛盾愈加突出。國家治理現代化背景下，多元化主體需要了解完整的公共受托責任的履行情況，這使得國家審計需要對不同層級、不同內容、不同時態的公共受托責任履行情況進行完整、客觀地評價并提出建議。審計邊界和范圍的擴大，使得審計機關有限資源與無限擴張的審計任務之間的矛盾愈加突出。此外，多元化主體的差異性需求可能使得審計機關無暇應對。盡管我國審計體制決定審計主要為政府和立法機關服務，但在實踐中，差異化的需求產生的壓力將使得審計機關的任務大大增加。

3.國家審計范圍的擴大將對國家審計人員的專業勝任能力提出挑戰。當審計的對象擴展到更為全面的公共受托責任之后，審計對象的多元化、復雜化以及審計任務的繁重化將對審計人員的經驗、技能提出更高要求。

4.在國家治理現代化進程中，由于路徑依賴、制度互補性等原因，國家治理現代化與相對落后的治理理念、治理制度、治理手段之間的矛盾將是長期的。由于我國的國家治理制度設計和公共管理實踐不可能完全適應國家治理現代化的要求，這將決定在國家治理現代化過程中，盡管總體審計環境向好發展，但國家審計仍不可避免地會受到傳統治理理念、制度與實踐的阻礙。在國家治理現代化背景下，國家審計的現代化過程也將是螺旋式的。

三、因應對策

為了順應國家治理現代化對國家審計的影響和要求，必須從以下方面加以變革：

（一）思想認識：從國家治理的高度來認識國家審計的定位與使命

要充分發揮審計在國家治理現代化中的作用，首先明確審計在國家治理體系中的定位，將其看成是國家治理體系中不可或缺的重要組成，從國家制度頂層設計的高度來認識審計的作用和任務進而進行相關的制度安排。除了在法律上確立審計地位并明確劃分審計與司法、紀檢等部門的關系外，還要注重將審計嵌入于整個國家治理過程當中，在國家治理的各個環節、各個領域都充分發揮審計的治理作用，在國家各項政策的制定與實施，公共預算的編制、執行與考核，政府投資項目的實施，政府官員的評價與考核等關鍵環節，尤其要注重發揮審計的作用，從而使審計在制度設計上真正成為國家治理的重要組成。對審計部門自身而言，應當從國家治理的角度來認識自身的使命，從而確立審計任務與目標。另外，也要恰當地評價和認識審計在國家治理中的作用，防止將國家審計的作用絕對化，過于夸大審計的作用。不切實際地過于夸大審計的作用，反而會使得審計無法履行好其應有的作用。需要通過宣傳教育來引導社會公眾、立法機構，包括審計機關工作人員自身恰當地認識審計的地位和作用，從而使審計能夠恰當地發揮其治理作用。

（二）制度設計：通過深化改革建立現代化的國家審計制度

國家治理現代化需要有現代化的審計制度做支撐，因此，要實現我國國家治理現代化，必須要努力實現國家審計制度的現代化。在當前，尤其要加強如下制度的改革：

1.積極探索審計體制改革與創新，提高國家審計尤其是地方審計機關的獨立性。未來，一方面應思考我國審計機關在國家體系中的定位（報告關系），同時也應從審計機關資金的保障、審計機關領導的任免、審計人員的職業化、審計結果的公告、強化侵害審計權力的處罰措施和行政追責、提高審計過程及其結果的透明度、提高公眾及其他監督力量對審計過程的參與和監督等方面來保證審計的獨立性。除了探索實施省以下審計機關垂直管理外，還可以探索省以下重大審計事項異地交叉審計、省級審計機關向市縣派駐審計與地方審計機關審計相結合、通過建立上級審計機關對下級審計機關的質量檢查制度來強化上級審計機關的業務領導等。

2.在我國較長時間內仍將保持行政型審計模式不變的前提下，適當加強立法機關對審計工作的領導和監督。在對審計體制作出實質性變革轉而采用立法型模式之前，可以適當擴大人大對審計機關的權力。比如，可賦予人大或其常委會如下權利：批準國家審計計劃；批準政府重大事項審計的結果；根據審計結論和建議對相關政府部門和官員進行質詢和問責，包括對審計結果落實整改情況進行質詢；根據預算執行審計結果，對本級政府的預算執行情況進行評議并對下年度預算進行調整；批準審計機關首長的任命并對其進行業績考核；責成政府保證審計機關的經費等[ 3 ]。

3.深入推進審計職業化建設，不斷提升審計人員素質。審計職業化不僅關乎審計人員的勝任能力，而且關乎審計獨立性。未來我國應建立審計機關領導人的內部選拔和晉升制度、審計人員職業保障制度、審計人員薪酬與激勵制度、審計人員資格準入制度、審計人員后續教育制度、審計機關和審計人員的績效評價制度、審計人員行為守則和懲戒制度。

4.建立和完善相關的基礎性制度，以切實保障審計機關的監督權，為審計充分發揮作用創造條件。為了保障審計機關能夠切實履行監督職責，提高審計結果的治理效力，還需要建立和完善如下制度：（1）審計取證制度。應當以法律的形式進一步明確審計機關在檢查、取證等方面的權力，使之能夠獨立地行使審計職責。對于無正當理由阻礙審計機關正常開展審計工作的部門、領導，要制定切實有效的懲戒制度，并能夠對審計機關和審計人員依法履行審計職責提供有力保障。（2）審計結果公開制度。應當進一步提高審計結果公開的范圍和頻率，凡是不涉密、不損害公共利益的，都應當公開。（3）審計結果落實制度。一是要進一步完善審計整改和跟蹤制度，二是要建立并實施強有效的懲戒制度，對于審計部門發現并報告的問題，被審計單位拒不執行審計決定的情況，應追究有關部門和人員的責任。（4）審計人員職業責任追究制度。對于審計人員在審計過程中存在重大過失甚至參與舞弊，導致其未發現應當發現的違規行為或者發現違規行為而不予報告的，應追究其法律責任。

5.加強國家審計質量控制，尤其是提高地方審計機關業務質量。（1）審計機關應當嚴格依照《國家審計準則》等規范要求，從審計質量責任、審計職業道德、審計人力資源、審計業務執行、審計質量監控五個要素入手，制定和完善本單位的審計質量控制政策與程序，并根據審計業務開展情況和審計質量檢查中發現的問題不斷進行調整，以保持審計質量控制政策與程序的持續有效。（2）建立和完善審計業務分級質量控制制度，應當確保從審計組成員、主審、組長、審計機關業務部門、審理機構、總審計師和審計機關負責人各個層級的責任主體都應各自履行好相應的責任，并對上述主體的責任履行情況進行定期考核和持續評價。此外，還應當強化審計組長對審計組員的督導工作、探索和完善審計項目審理制度、加強審計機關內部業務研討機制、加強審計業務質量檢查和考核制度。

（三）審計工作：圍繞國家治理的中心和大局開展審計工作

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態文明制度以及黨的建設制度改革等方面確立了我國全面深化改革的具體目標，這些方面實際上就是國家治理現代化的重要努力方向，國家審計必須緊緊圍繞這些中心開展審計，履行審計在國家治理現代化進程中的重要使命，從而不斷適應國家治理現代化對審計服務的需求。尤其應注重如下方面：

1.依照《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等文件的要求，努力實現審計范圍的全覆蓋，從而在更大范圍內持續、有效地發揮審計的治理作用。

2.在審計對象上，要注重微觀與宏觀結合，制度與部門、項目結合，從而為相關主體提供國家治理所需信息。所謂微觀與宏觀相結合，是指審計不應當停留于對微觀主體的審計，而應當從宏觀的層面對宏觀經濟與社會運行的態勢進行審計，從而提高經濟與社會的安全性；所謂制度與部門、項目相結合，是指除了對相關政府部門、政府活動與投資項目進行審計外，還要加強對制度制定和執行的審計，從而促進相關制度制定的合理性、科學性，推動深化改革，并促進相關政策、制度得到有效落實。

3.在審計目標上，要注重合規性與績效性相結合。一方面，要加強績效審計，從而促進政府部門提高政策和活動的績效性，促進績效型責任政府的建立；另一方面，在我國還沒有較好地解決政府信息真實性的情況下，要繼續加強合規性審計。

4.審計機關在為黨委、政府服務的同時，要為立法機關、社會公眾等多元化主體進行國家治理提供審計信息。在審計過程中，可以適當發揮人民群眾的參與性，引導群眾積極參與對公共政策實施情況、公共投資績效性等問題的評價。在審計結果公開方面，也應兼顧這些外部利益相關者的要求。當然，在現階段，政府治理仍是我國國家治理的重點，審計機關仍主要為黨委、政府及人大服務。

（四）審計手段：實現審計思維與技術方法的現代化，提高審計效率和效果

為了適應國家治理現代化的要求，還要在審計思維和審計技術與方法方面加以改革和創新，以提高審計的效率和效果，緩解審計資源與審計需求之間的矛盾。

1.改革審計思維，提高審計自身的績效。（1）立足國家治理重點，合理界定國家審計邊界和工作重點，有所為，有所不為。國家審計應當根據國家治理現代化過程中最突出的問題，確定審計項目，對于與國家治理目標關系不夠緊密、國家治理相關參與主體不是特別關注、可做可不做的項目，可以不做或者少做，從而保證將審計資源配置到最重要的任務上。（2）運用風險導向和重要性理論，提高審計的戰略性，降低審計風險。在運用風險導向審計時，在審計計劃制定和執行過程中，應當對被審計單位的公共管理活動及其環境進行分析，從而識別出風險點并進行風險評估，進而設計相應的審計程序，以便將審計風險控制在可接受的水平以內。在項目的選擇上，要注重涉及全局的重大項目或者具有典型性的項目，避免重復、零星地審計不重要的項目。（3）實施綜合審計，實現審計資源的高度整合，避免重復審計[ 4 ]。（4）加強與環保、紀檢、監察、金融等部門的合作，實現信息共享，從而獲取充分適當的審計證據，減少重復性工作。此外，還要合理利用民間審計、內部審計等其他審計力量和審計成果。對于適合外包的項目，可以在加強督導的前提下引入中介機構幫助審計。

2.利用現代化手段進行審計，不斷提升、創新審計技術。審計機關尤其應注重如下方面：（1）積極開發利用大數據實施審計的技術方法，通過數據挖掘方法獲取審計證據。（2）探索聯網審計和持續審計。一是要推動財政、工商、國土、房管、衛生、公安、民政、社保、銀行等部門的信息化建設，并提高不同部門之間信息軟件的協調性，從而使審計部門能夠及時地接入相關系統獲得數據；二是要確保相關政府部門數據生成和處理的及時性、準確性、完整性；三是要開發審計軟件，尤其要加強對海量數據的分析、比對以及預測模塊的開發建設，提高審計部門處理數據的效率和效果；四是在公共部門內部探索實施持續審計。我國政府部門和國有企業信息化建設使得持續審計成為可能，未來可以探索對重大公共資金實施持續審計和監督，并在遵循相關法律法規和公共利益最大化的前提下，探索審計報告的實時報告。（3）不斷開發和提高計算機輔助審計技術，積極利用網絡和計算機技術來獲取審計證據，作出審計分析和判斷。

四、結語

國家治理現代化是我國國家治理理論與實踐的重大變革，將對我國政治、社會、經濟等諸方面產生深遠影響。對于國家審計而言，國家治理構成了國家審計的重要環境，國家治理現代化不可避免地將對國家審計環境和審計工作產生影響。一方面，國家治理現代化有利于提高國家審計的地位與重要性，并有利于優化國家審計的工作環境；另一方面，國家治理現代化也要求國家審計為治理提供充分而有力的支撐，國家治理現代化背景下，國家審計的范圍、服務對象、質量要求等都將有別于之前。與此同時，國家治理現代化也對國家審計提出了較大挑戰。作為國家治理的重要手段和國家治理體系的重要組成，國家審計必須順應國家治理現代化的要求，在目標定位、審計體制、審計任務、審計思維、審計手段與方法等方面積極進行變革，以適應國家治理對審計不斷提高的需求，更好地為國家治理服務。

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