產業政策的作用及功能轉型研究

龍瑩麗

摘 要 產業政策作為市場經濟國家普遍采用的干預經濟運行的手段，其有效性一直是各國學者和政府關心和爭論的問題。中國是產業政策制定和實施較多的國家，產業政策幾乎涵蓋了經濟活動的各個領域。作為政府對市場經濟運行進行宏觀調控的重要手段，產業政策起到的作用有哪些？功能轉型及發展趨勢究竟如何？

關鍵詞 產業政策 功能轉型 發展趨勢

一、傳統產業政策的特征

一般來說，中國的產業政策以日本的產業政策為借鑒，但兩者之間存在本質區別。日本20世紀五六十年代的產業政策主要采取間接干預的方式，70年代開始，日本產業政策的指導方針發生較大轉變，逐漸建立起“市場機制配置資源的方式能夠使經濟得到充分發展”的共識，產業政策的運用限定在市場失靈的領域內。從我國實踐來看，產業政策幾乎涵蓋了所有行業，在一些市場能夠充分發揮作用的領域，政府也表現出極大的干預欲望。選擇性產業政策很大程度上延續了計劃經濟傳統，在政策制定和執行過程中均存在政府直接干預微觀經濟、政府選擇代替市場競爭的特征。

二、產業政策對企業的作用

產業政策對企業的競爭和創新有極大影響，分為“阻礙、中性、促進”三種基本情形。所謂“阻礙”，是指創新政策不利于激發或者容易打擊市場主體創新的熱情和積極性，相較于創新，企業更容易選擇其他逐利的方式，導致那些真正具有創新意愿和能力的企業得不到相應的激勵。所謂“中性”，是指產業政策本身對創新的影響并不明顯，既不會促進創新也不會阻礙創新。與產業政策對競爭的中性影響類似，某種創新類產品針對消費端的補貼就比較中性。所謂“促進”，是指產業政策能鼓勵市場主體進行創新或者為企業創新提供良好的外部環境或市場機制。相較于其他政策手段，產權制度和專利制度就會對創新產生積極的影響：產權制度可以避免產權疊加而引起的利益糾紛；專利制度可以很好地補償企業或者個人因創新而承受的風險和付出的成本，保護創新者利益，因而能在很大程度上激勵創新。而“促進”市場競爭的是立足于用市場競爭的方法來解決現有市場競爭的不足，“政策之手”的作用在于培育、保護和促進競爭本身。

就整體而言，新常態下我國理想的產業政策走向是向既能促進創新能力培育，又能促進公平競爭水平提升的方向發展。

三、產業政策功能的轉型

（一）功能型政策的作用范圍

功能型產業政策通過研發補貼、人力資本投資等形式提高產業的核心競爭力，目的是為了彌補“市場失靈”。因此，產業政策的作用范圍也必須局限在市場失靈的領域。另外，基于“公平與效率并重”的觀點，功能性產業政策還應向社會服務領域傾斜。

（二）經濟發展戰略與統一市場建設同產業政策轉型關系

1.經濟發展戰略與產業政策轉型。改革開放30多年來，我國經濟發展戰略長期堅持兩條基本的思路：一是在國內發展建設任務巨大的前提下，堅持以投資帶動經濟增長；二是在傳統比較優勢的基礎上，通過吸收發展出口導向的外向型經濟。如今我國仍然處于重要的發展戰略機遇期，但是發展的內涵和條件發生了重要的變化。在經濟發展進入新常態后，發展戰略思路的轉型必將帶動產業政策的轉型。

2.統一市場建設與同產業政策轉型。當前我國經濟處于轉型升級的關鍵時期。如果政府的產業政策自身不實現轉型，那么舊的產業政策不僅難以有效指導產業的轉型升級，還有可能造成新的矛盾和沖突。改革開放30多年來，我國面臨的發展問題已經不是沒有市場競爭，也不是沒有市場自由，更不是沒有發展競爭，而是缺少“平等競爭”，缺少自由競爭中的公平環境和條件。表現為行政壟斷、行政干預、各種利益團體借助于產業政策等手段，嚴重扭曲市場的資源配置功能，降低了市場運行的效率，導致了嚴重的尋租和不公正，使市場取向的改革嚴重走樣。這是中國存在嚴重的結構問題以及發展方式粗放的主要原因。基于建設統一市場、消除平等競爭障礙的要求，首先必須調整產業政策的行使方式，推進經濟從“發展競爭”轉向“自由競爭”和“平等競爭”，確立橫向的產業政策和競爭政策在整個政策體系中的優先地位。這是我國在新常態下全面深化改革的重要內容和體現。具體就是要進行四個方面的重要改革：一是產業政策中性化；二是產業政策去地方政府化；三是競爭政策唱主角；四是產業政策橫向化。

（三）從傳統產業政策邁向競爭與創新政策

我國當前執行的傳統產業政策體系不僅不能適應未來中國以創新驅動發展的需要，而且會成為創新驅動發展的巨大障礙。因此，我們將未來中國產業政策轉型的總路線是從傳統產業政策邁向競爭和創新政策。

1.政策目標轉型：以產業扶持為主轉向維護競爭和促進創新。加快產業政策轉型就是要逐步實現以產業扶持為主向維護競爭和促進創新的政策目標，并使之成為基礎性政策。一是維護競爭，以競爭政策為取向。基于我國建設統一市場與維護競爭的客觀要求，二是要建立一個行之有效的市場監督機制，嚴格規范產業政策的實施方式，確立競爭政策在整個產業政策體系中的優先地位。三是促進創新，以創新政策為取向。四是要建立完善創新導向的金融支持體系，良好的金融體系，以解決創新中高風險、信息不對稱等問題的有效手段，對創新培育至關重要。

2.政策手段轉型：選擇性轉向功能性。產業政策的轉型成功有賴于政策手段的成功轉型，逐漸從挑選性政策轉向功能性政策，建立起基于“競爭一創新”框架的負面清單制度。一是從選擇性政策轉向功能性政策。現行選擇性產業政策存在重大缺陷。普適性政策是指政策作為政府治理經濟的政策工具，在實施功能性產業政策當中，應構建統一開放、公平競爭的現代市場體系，充分發揮市場的優勝劣汰機制，而政府盡量減少選擇性政策的運用，從挑選贏家轉向有效提供服務。二是建立競爭與創新政策負面清單制度。從行政審批轉向“負面清單”管理邁進，負面清單制度是功能性政策的有效方式。

3.政策組織和程序轉型：行政批文轉向行政立法。加快產業政策組織與程序從行政批文轉向行政立法轉型，今后應以立法的形式和程序為主，制定競爭與創新政策法，避免由行政部門直接出臺相關政策。加強對行政機關和公務人員的監督，加強對政策決策程序活的規范。組建國家競爭與創新政策委員會，推動競爭與創新政策去地方政府化。

四、轉型的產業政策的發展趨勢與定位

新型產業政策應該以市場競爭為導向，致力于培育企業的創新能力，通過對技術研發補貼、人力資本投資等形式提高企業的核心競爭力，即實施功能性產業政策。實施產業政策不可避免地要涉及產業政策與競爭政策的關系，市場經濟體制下，競爭政策對實現要素自由流動、消除行政壟斷具有重大意義，因此，必須確定競爭政策的優先地位，功能性產業政策的設計和實施應設限在競爭政策所確立的范圍內。

五、結語

經濟發展是一個市場調節資源配置的自組織過程。但“市場失靈”的存在說明市場還需要進一步完善，政府必須承擔清除市場發展阻礙，推動市場經濟發展的責任。隨著經濟體制改革和政府職能轉變，政府逐漸從配置資源和組織生產的領域中退出，產業政策的制定和實施逐漸以市場為導向，由選擇性產業政策向功能性產業政策轉型。功能性產業政策的作用范圍應著重考慮市場失靈和社會服務，政策手段由直接干預向市場監管和間接引導轉變。

（作者單位為北京優貝在線網絡科技有限公司）

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