重慶市推行中期財政規劃難點的一些思考

吳文麗

摘要：滾動預算是一種動態化的、中長期的預算編制方法，可以很好地彌補傳統預算管理的不足。中期財政規劃作為滾動預算的過渡形態，經過充分論證和檢驗后，在我國也開始推行，本文首先剖析了中期財政規劃的特點，簡述了中期財政規劃在重慶市的實施現狀，分析了在實施過程中的問題與難點，最后針對存在問題和難點提出了一些建議。

關鍵詞：中期財政規劃；項目庫管理；編制與執行

2015年，財政部根據國務院發布的《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）要求，開始牽頭編制全國中期財政規劃，要求各省、自治區、直轄市、及計劃單列市財政部門編制地方中期財政規劃。同時文件給予省級以下地方財政部門適當的選擇權，可以自主決定是否編制中期財政規劃。就重慶市而言，2015年，重慶市市級預算編制通知明確要求市級部門編報2016年—2018年三年滾動財政規劃預算，部分區縣作為試點也開始編報，在工作推進過程中也遇到了一些難點和問題，如何編制、如何更好的發揮三年滾動財政規劃的優勢與作用，值得我們深入思考。

一、如何理解中期財政規劃

財政滾動預算的編制是借鑒企業管理中滾動預算編制的方法，各國對其定義也不盡相同。《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）中將“中期財政規劃”定義為“中期財政規劃是中期預算的過渡形態，是在對總體財政收支情況進行科學預判的基礎上，重點研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩定，同時根據經濟社會發展情況適時研究調整，使中期財政規劃漸進過渡到真正的中期預算。”中期財政規劃并不是真正意義上的中期財政預算，僅僅是三年的預算收支計劃，是中期財政滾動預算的過渡形態，不具備法定地位。通俗來講，中期財政規劃就是第一年編制當年具有法律約束力的年度財政預算，后兩年財政規劃依據現時經濟、政治及相關政策等進行合理的收支預測，對后兩年年度預算起指引作用。第一年預算執行結束后，相應完善、細化和調整后兩年規劃，重新增加新一年度的收支預測與規劃，從而形成新的中期財政規劃。

二、中期財政規劃的特點

（一）提高政府及部門預算的前瞻性，彌補年度預算與長期規劃結合不緊密的缺點

年度預算容易導致政府的短期行為。在年度預算下，各預算單位在預算編制環節僅參考上年單位收支情況、依據當年新的政策及領導決策，盡可能多的為本單位爭取較多的財政撥款，具有一定的主觀隨意性和臨時性，對未來變化因素，如重大政策和改革的長遠考慮，也連續出現了年底突擊花錢的現象，嚴重影響了財政資金的使用效率和效益，給財政帶來了較大的風險。而中期規劃財政規劃針對年度預算的缺點，將預算的年度擴展為三年。根據政府中長期發展的目標，考慮當年政策的調整以及重大的決策、改革對預算的中長期收支的影響，統籌考慮政府三年收支情況，科學確定中期規劃期內可支配的財力和支出的重點，有效保證政府資金的使用效益，極大的提高政府行為和部門工作的前瞻性，有利于政府重大決策的落實，實現中長期發展目標。

（二）增強財政資金支出的連續性和績效性，彌補年初預算約束力弱的缺點

在年度預算下，預算支出是否完成受很多因素影響，存在很大的不確定性，而政府實施的很多項目是跨年度的，財政資金的支出具有連續性，年度預算人為劃分了項目的年度支出。預算單位為了不影響其未來可支配的財政資源，年底常常出現集中花錢的現象，且屢禁不止，對政府資源造成了極大的浪費，削弱了預算的約束力和嚴肅性。實施中期財政規劃在很大程度上打破了年度預算的時間限制，使得財政預算的編制切實考慮項目支出跨年度執行的諸多情況與因素，使得預算單位結合政府項目實施進度，更加科學、合理地編制項目支出，使得項目預算編制更加科學，合理。由于突破了年度預算的限制，只要預算單位在計劃期間完成支出進度，就不會影響其以后年度可支配的財政資源，年底突擊花錢的現象就會得到有效的遏制，財政資金的使用效益也將會增強。

（三）強化財政部門預算的反周期、防風險的作用，彌補年度預算難以跨年度預算平衡的不足

年度預算要求達到年度預算收支的基本平衡，不利于財政運行的可持續性和財政風險的防范。中期財政規劃由于綜合考慮了三年財政收支情況，并不要求當年實現財政收支平衡，年度間財力的結余和不足可以通過預算穩定調節進行相互調劑，使得年度財政收支預算更富有彈性，可以起到平衡經濟周期波動的作用。中期財政規劃加強了政府的經濟預測，通過綜合考慮財政規劃期間內收支情況，科學預測政府債務的舉借，從而更加有效的防范財政風險。

三、重慶市中期財政規劃管理實施現狀及難點

（一）重慶市中期財政規劃管理實施現狀

根據國務院發布的《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號），自2016年起，各省、自治區、直轄市及計劃單列市開始比照中央做法，編制地方中期財政規劃。2015年，重慶市各市級部門，同時選取如沙坪壩區、涪陵區等區縣開始試點編制2016年地方中期財政規劃，同時合川區已開始編制中期財政規劃。另有部分區縣，如渝北區、長壽區等，已著手編制中期財政規劃基礎性工作，建立了比較完善的項目庫。但大部分區縣尚未開展中期財政規劃相關工作。

雖部分區縣開始實施中期財政規劃，但實際效果不佳。由于實施中期財政規劃時間較短，工作人員相關經驗不足等各方面原因，目前重慶市中期財政規劃編制尚處在起步階段。在具體實施過程中也遇到了不少難點。各預算單位僅編制項目支出規劃部分，在編制過程中的隨意性較大，應付了事的現象較為普遍。編制結果的運用不充分，中期財政規劃管理的優勢尚未得到體現。中期財政規劃編制是一項全新的工作，仍缺乏較為完善的工作機制、管理辦法和操作規程等實施方案。

（二）財政收支難以準確預測

中期財政規劃的最主要的難點在于財政收支的預測。財政收入預測不僅對財政工作人員的業務素質提出了更高的要求，更要求具備更高的技術水平。它需要綜合考慮各項經濟政策、經濟形勢，尤其是要考慮經濟、財政及稅收政策對收入的影響。如，近年來的營改增改革以及供給側結構改革都增加了準確預測收入的難度。雖然近年來重慶市財政局加大了提前轉移支付力度，一般轉移支付占比也在逐步提高，但是，由于專項轉移支付特點，今年有的上級專款，明年不一定再有，給財政轉移支付收入的預計帶來較大的不確定性。對于財政支出預計而言，中期財政規劃的周期為三年，期間會存在諸多不確定性因素和難以預計的政策調整，從而給財政支出的預測帶來困難。目前還沒有成型的預測模型，導致支出預計存在較大的隨意性，會嚴重影響中期財政規劃管理作用的發揮。就重慶市而言，中期財政規劃處于起步階段，尚未引起各預算單位的足夠重視，加之期間許多的不確定性等因素，科學地、詳細地預計項目支出難度較大。

（三）部門間難以協調與配合

中期規劃編制需要政府各部門的密切協作與相互配合，財政收入的預測需要財政、發改委、稅務及統計等部門共同參與。由于各部門對財政改革的理解和支持還有待提高。一方面，在目前各部門既定的工作模式下，各部門間的溝通協調機制尚不完善，由于對改革認識不足，在增加工作量的情況下，存在應付了事現象。中期財政規劃作為一項財政改革，勢必會涉及到財政資金在各部門間的重新分配和各部門權利、責任的調整，如果沒有強有力的政治推動以及協作機制，謀取各部門間權利、責任、資源的平衡，改革將難以順利推行。

（四）中期財政規劃結果難以有效應用

年度預算是經過人大審議通過的，具有法律效力，而中期財政規劃并不是真正意義上的滾動財政預算，由于未經過人大審議，導致其不具備法律效力，預算約束力不強，對相應年度預算的約束和指導作用沒有真正發揮。在2016年重慶市財稅改革與管理座談會上，已編制中期財政規劃的區（縣）反映，中期財政規劃的編制僅僅匯總了各預算部門的項目支出預算，結果并未應用，中期財政規劃的作用尚未體現。另外中央要求中期財政規劃管理要起到改善財政收支政策的作用，針對地方而言，收入和支出的可自主性都比較少，如何有效應用中期財政規劃有待進一步研究與實踐。

四、實施中期財政規劃管理的對策

（一）轉變傳統預算觀念

多年以來我國形成了“重分配、輕管理”的預算觀念。重慶也不例外，由于后兩年財政規劃不具備法律效力，僅起到指引相應年度預算的作用，不是最終的財政資源分配，使得各預算單位編制積極性較差，甚至有些財政部門也存有一定的排斥心理。中期預算改革的順利推行，需要各級領導、各預算單位、財政部門轉變傳統的預算觀念，通過中期財政規劃的過渡與實施，逐步實現從“分配觀”到“政策觀”的轉變，真正的認識到中期財政規劃的意義與重大作用。

（二）明確責任，建立部門間協作機制

在部門年度預算過程中，財政部門處于主體地位，除收支預測需稅務等部門配合外，各預算部門間未建立協作機制。而中期財政規劃實施，不能靠財政部門單兵推進，需要建立完善財政與預算單位之間協作機制，重大問題只有通過各部門協商才能解決。中期財政規劃是政府的中期預算規劃，各項目支出是由各預算單位申報的，資金分配與使用最終是由各預算單位執行的，因此明確政府各部門在中期規劃中的權力與責任，是中期財政規劃順利落實的關鍵環節。

（三）加強項目庫管理

建設完善的項目庫，是中期財政規劃編制的必要環節和條件。項目庫的建設是一項系統工程，它對項目的前期可行性研究，項目的遴選入庫、納入財政預算范圍以及項目實施進度與資金支付進度都有嚴格的要求與限制。通過建立滾動項目庫，做好項目分類和清理工作，逐年上報項目預算內容，穩步推進項目預算滾動管理，從而有效增強財政預算的連續性。納入預算的支出項目必須首先能夠進入項目庫，然后根據支出的優先順序和輕重緩急情況，經過嚴格審查程序遴選出來。 對列入中期財政規劃的項目，需要做好項目的可行性研究、評審，做好招投標、政府采購等前期工作，確保資金一旦下達就能實際使用，有利于實現政府項目的績效管，有效提高財政資金的效益。

（四）提高預算編制人員的綜合能力

中期財政規劃的編制，對預算編制人員提出了更高的要求。需要預算編制人員具備綜合能力，要求預算編制人員尤其是財政部門預算編制人員對政府中長期政策、宏觀經濟趨勢、財政收支總量等指標具有較強的預測分析能力。中期財政規劃對預算單位相關人員的業務能力也提出了新要求，除了作為本單位與財政部門溝通支出需求的中介外，需要他們具備對本部門發展規劃和重點政策的理解與把握能力。因此，提高預算編制人員的綜合能力也是關鍵。

雖然中期財政規劃沒有明確要求省級以下地方政府編制，但已然成為一種趨勢。中期財政規劃編制是一項全新的工作，仍缺乏較為完善的工作機制、管理辦法和操作規程。重慶市中期財政規劃的順利實施，需要我們尤其是財政工作人員轉變傳統的預算觀念，需要自上而下的強有力的推行，需要各級政府及各預算部門提高認識、統籌協商，也需要改革的直接參與者不斷提高自身素質，才能真正的體現財政中期規劃的重大作用，提高政府自身管理水平和決策能力。

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（作者單位：重慶市永川區財政局）