瑤族地區的區域自治問題若干思考

羅名來

【摘 要】新形勢下，瑤族地區的區域自治制度面臨新的現實挑戰。本文主要就民族干部的數量問題、瑤族教師的隊伍建設問題以及瑤族習慣法與現行法律矛盾的問題，提出思考與看法：在瑤族地區的干部選拔方面，民族因素要逐步讓位于人力資本；在教師招聘方面，要優先考慮懂瑤族語言的人才；在習慣法方面，要保持與國家法律的一致性。

【關鍵詞】民族區域自治；干部；教師；習慣法

我國自古以來就是一個多民族國家，各民族在長期的歷史進程中共同創造了多元一體的民族國家。但是由于地域遼闊，各民族各地區之間發展不平衡，這就決定了我國必須選擇民族區域自治道路。建國60多年來，民族區域自治制度實行使各民族地區發生了翻天覆地的變化。呈現出一片繁榮、昌盛的景象。截至2011年底，全國44個人口較多的少數民族建立了155個自治地方，其中自治區5個、自治州30個、自治縣（旗）120個。i自一九五一年以來，先后在廣西金秀、都安、巴馬，湖南江華，廣東連南、乳源，云南河口建立了瑤族自治縣，八十年代又在廣西富川、大化先后建立了瑤族自治縣。并且在廣西龍勝、防城，廣東連山等地建立有瑤族參加的各族自治縣。在較小的瑤族聚居地，也相應建立了民族鄉。通過民族區域自治政策，瑤族同胞充分實現了當家作主的權利，增進了瑤族與其他各族人民的感情，民族團結也得到了大大的加強。

瑤族是一個有著歷史悠久的民族。瑤族的名稱，最早出于唐初姚思蓮的《梁書·張纘傳》“零陵、衡陽等郡有莫徭蠻者，依山險而居，歷政不賓服”。關于瑤族的來源較為集中的認為是源于“長沙、武夷蠻”或“五溪蠻”，ii也就是說瑤族的古代“蠻人”的后裔。瑤族是我國的南方山居民族，部分居住在石山或半石山地區，少部分居住在丘陵或河谷地帶。主要分布在廣西、湖南、廣東、貴州、江西六省。瑤族有自己的語言，但是沒有本民族的文字，一般以本民族的語言作為日常活動的交際工具，由于長期與漢族、壯族等民族雜居、交往，語言受到這些民族的影響，瑤民一般會講漢語、壯話。

瑤族主要從事農業生產活動，部分地區亦從事林業生產。在長期的勞作中，瑤族形成了自己獨特的民族文化、風俗習慣，文學藝術如瑤歌、長鼓舞、獅舞等，生活習俗如男女皆蓄發，舅權婚姻等。瑤醫亦是得到許多百姓的肯定。而最受學者喜愛的則是他們的石碑制度——瑤族的習慣法，且掀起了一股“瑤學”的潮流。但是現階段在民族區域自治政策上對于瑤族的研究還是較少，為此，本文擬就瑤族地區的區域自治問題若干思考提出粗淺的看法。

一、瑤族干部的數量問題

《中華人民共和國區域自治法》第二章十七條規定：自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。自治區、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。

關于瑤族干部的培養問題，九十年代就已經受到學者的關注，如郭維利在《淺談廣西苗、瑤族干部的培養問題》一文，就指出廣西苗、瑤族干部偏少的問題，并且也提出了較為可行的建議。然而經過十幾年的發展，這一現象是否有所改觀呢？筆者對現階段都安、富川、大化、金秀、巴馬、恭城、河口、江華、乳源、連南幾個縣的政府主要干部民族進行考證。由于縣網站對于干部的信息公布較為簡單，因為筆者僅僅選擇了縣委主要干部的民族信息進行調查。其公布信息見表（掛職領導不列）：

上表除了富川、恭城、乳源、連南外，其他縣的縣委主要干部民族信息基本可以看到。篩除數據不全的縣，最后通過對都安、大化、金秀、巴馬、江華各縣委瑤族干部在該縣委的比例分析，發現這些縣的瑤族干部都高于該縣瑤族所占人口比例。其中江華縣政府瑤族干部超過瑤族所占比例近10%，而巴馬甚至超過30%（X代表的民族信息祥的干部，不算在內）。

筆者進一步從政府網站考察江華縣委、人大、政府、政協公布的干部民族公布信息，發現縣委公布三名（縣長放在政府一列）干部民族信息，其中漢族2人，瑤族1人；人大公布三名干部民族，均為瑤族；政協沒有公布干部民族信息。從公布的所有干部民族信息來看，瑤族干部所占比例亦是同樣超過瑤族人口所占比例。同樣從政府網站考察巴馬縣這些部門公布的干部民族信息，其中縣委有3名瑤族干部、人大三名瑤族干部、政協沒有瑤族干部，最后發現瑤族干部所占比例為38.5%，亦高于瑤族人口所占比例，約25%。

從九十年代的少數名族干部偏少，到現在的偏多，是否反映了我們過分看重民族的因素，而忽略了才能？現在民族融合加強，在瑤族地區，瑤族干部過于龐大有可能會使得其他少數民族的積極性下降？如廣西瑤族地區，同時也活躍著較多的漢、壯族，他們的利益、他們的話語權是否會因為民族的任人制度而受到影響。而另一方面，我們也會陷入深思：在民族自治地區的任人上，到底是民族優先還是才能優先？

筆者認為，在新的歷史形勢下，我們應該優先考慮才能。因為民族是先賦因素，無法選擇，而才能是人力資本，兩者雖然都是社會流動的工具，但是在科層制結構中，要求的是任人唯才，量才用人。理性是合理社會流動的保障。才能優先，也即是先賦資本讓位于人力資本。

二、瑤族教師的隊伍建設

《中華人民共和國區域自治法》第三章二十三條規定：民族自治地方的企業、事業單位依照國家規定招收人員時，優先招收少數民族人員，并且可以從農村和牧區少數民族人口中招收。

第三十七條規定：民族自治地方的自治機關自主地發展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學校，普及九年義務教育，采取多種形式發展普通高級中等教育和中等職業技術教育，根據條件和需要發展高等教育，培養各少數民族專業人才。

瑤族基本上居住在較為偏遠的山區，也有學者稱他們為“山地民族”iv。他們居住的環境較差，生產力落后，教育也得不到較好資源支撐發展。建國以來，瑤族地區的基礎教育得到較大改善：如廣東連南瑤族自治縣建國之前，受過教育的瑤族同胞不到1%，建國以后，經過50多年的努力，適齡兒童入學率達99.7%。v又如2009年廣西師范大學漓江學院和法學院師生對廣西瑤族地區做的調查發現：金秀六架屯、六段村三角吞、白沙村、石地村、六拉村文盲率15%，小學、初中文化65.6%，高中以上文化9.4%；都安下拗鄉基本上沒有文盲（受調查中60歲以上4人，占10%），小學、初中文化95%，高中文化以上5%。vi

從數據上看，瑤族地區的教育發展確實是取得了很大成績，但是高中以上文化的人并不高。而且隨著“讀書無用論”的沖擊，使得很多家長更愿意把成績不好孩子的發展過早的放到打工隊伍中，這樣瑤族地區的教育就陷入了惡性循環。特別是撤點并校以后，部分山區瑤族兒童的教育更令人堪憂，兒童上學更加困難，學習成績更加難以提高，輟學現象較多。前文已經提到瑤族的日常交流都是以瑤話作為媒介。撤點并校以后，聚集起來的學生，能力差異更加大，教師都是用普通話授課，而瑤族兒童從小接觸的是瑤語，對于普通話難以理解，所以在本身學習基礎較落后的情況下，又增加了語言障礙，這是瑤族兒童學習較差的主要原因。近些年關于瑤族地區的教育研究也不少，如李霞、鄭鐵巨、韋祖慶、葉建芳等，他們對瑤族地區的教育狀況做了深刻的研究后，提出了寶貴的建議，主要有以下幾點：一是增加投資，包括政府的政策以及社會各界的資金、人力的支援；二是改善教師待遇，加強教師培訓；三是特殊對待，辦民族班。

但是筆者根據以上分析，認為最重要的一點是：增加懂瑤語的教師。只有增加了懂瑤語的教師，才能打破語言的障礙，與瑤族兒童溝通，延長他們學習普通話的時間。筆者對瑤族地區教師的招聘信息發現，許多地區并沒有根據本地特點在招聘信息中顯示“少數民族的優越性”，而是一概而論。對于現在競爭上崗的事業單位招聘制度，許多瑤族地區的有文化青年人處于劣勢。教師崗位資源被其他長期接受優秀教育的青年占有，而這些青年大多只是把這個崗位作為跳板，幾年以后又跳到更加好的學校任教，使得學校人才不斷流失。而本身可以長期駐扎在瑤族地區任教的瑤族青年卻難以獲得這樣的崗位。所以說，一方面適合的人才得不到充分利用，另一方面不適合的人才又長期侵占著資源，使得教師隊伍總是難以組建，難以形成適合本民族、本地區發展的教師隊伍。因此在招聘當地教師的時候，需要考慮“優先招收少數民族人員，并且可以從農村和牧區少數民族人口中招收”，以便“培養各少數民族專業人才”。

三、瑤族習慣法與現行法律矛盾的問題

《中華人民共和國區域自治法》第三章第十九條規定：民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。

瑤族各自治縣于八十年代末九十年代初均建立了自治條例，但是真正更加貼近當地百姓生活的還是習慣法。瑤族在千百年的發展進程中，創造了絢麗的民族文化，其中習慣法則是瑤族文化的精髓。在中國的熟人社會圈里面，習慣法以其獨特魅力，在少數民族地區發揮著至關重要的作用——不僅在生產、生活中發揮作用，而且在維護民族地區的社會秩序、人際關系，維護瑤族共同利益發揮著重大作用。

瑤族習慣法通過罰款、沒收家產、死刑等手段來實行其權威。范圍涵蓋民事、刑事、婚姻、財產、家庭等方面具體翔實的條例。許多少數民族的習慣法是約定俗成、口頭相傳的不成文的，但是瑤族到了明代就出現了有文字記載的習慣法vii。瑤族習慣法由民眾共同協商，認定后用漢字記錄在石碑、木板和砂紙上，在瑤族內部流傳著“石碑大過天”的說法，可以說石碑律是瑤族社會的“準憲法”。新中國成立以后，習慣法一般由村民小組、村委會來執行，有時候也由石碑頭人來執行。即使到現代，法律已經相當完善，但是歷練不斷修改的石碑律仍然發揮著中流砥柱的作用。周世中著的《廣西瑤族習慣法和瑤族聚居地和諧社會的建設》一書中，2006年對廣西金秀瑤族自治縣六架屯做的調查發現：

六架屯，在回答是否知道新石碑這個問題時，有79.2%的村民選擇了“是”；并且在知道新石碑的人當中，有37.5%的人對新石碑的內容“非常清楚”，33.3%的人大概知道新石碑的內容；78.3%的人認為該村新石碑上規定的條款“仍然在發揮著作用”；在回答“你認為新石碑這種形式是否該保存下去”時，該村87.5%的村民選擇了“應該”；在回答“如果發生糾紛時，采取的解決方式”這一問題，僅有8.8%的村民選擇了“上法庭”，29.4%的村民選擇“私下處理”，其余的村民選擇找“屯長或頭人解決”。因此從調查問卷來看，在發生糾紛時村民更習慣用本村的村規由村中權威進行調節或私下處理。

但是這些年來，隨著人們觀念的轉變，石碑律在某些條例上與法律發生了沖突。如周世中舉例村民L偷八角事件，反映出現行法律與石碑律的矛盾。中院運用現行法律進行判定，而縣法院則尊重石碑律的判罰，認為“這是一種雙方你情我愿的民事行為，L的認罰是一種處分自己權利的行為，并沒有違反法律……新石碑的處罰并不是對國家行政處罰權的僭越，而是村民在自我管理、自我約束過程中的一種合法民事約定。”又如，吃石碑飯的規定，與現行法律保護合法的個人財產相沖突。筆者認為，現行的石碑律是經過本村集體協商的結果，倘若村民認為存在不合理的地方，是可以自行協商修改的，這正好反映了自主權的靈活性。諸如沒收家產、逐出村寨、肉刑、死刑等方式應該廢除，讓位給國家法律；而諸如對于偷盜等行為的懲罰，可以保存原有的調節機制，吃石碑飯的程度可以減輕，這樣既尊重了原有的傳統文化，也起到了懲戒的作。習慣法也是一種理性行為，與國家法律的目的是統一的，只是手段有所差別，習慣法經過不斷的豐富、修改，終究會完全達到與國家法律統一的地步。

注釋：

i 王允武.民族區域自治制度運行：實效、困境與創新【J】.中央名族大學學報（哲學社會科學版），2014（3）.

ii 瑤族簡史編寫組.瑤族簡史【M】.南寧：廣西民族出版社，1983.

iii http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4c4b0bde01000714.html

iv 玉石階，推進教育公平 和諧發展瑤族教育【J】.廣西民族研究，2009（2）.

v 同上.

vi 周世中等著，廣西瑤族習慣法和瑤族聚居地和諧社會的建設【M】.桂林：廣西師范大學出版社，2013.

vii 覃主元、劉曉聰著，瑤族習慣法與社區控制和法治秩序構建【M】，北京：民族出版社，2014.

【參考文獻】

[1]王允武.民族區域自治制度運行：實效、困境與創新[J].中央名族大學學報（哲學社會科學版），2014（3）.

[2]玉石階，推進教育公平 和諧發展瑤族教育[J].廣西民族研究，2009（2）.

[3]周世中等著，廣西瑤族習慣法和瑤族聚居地和諧社會的建設[M].桂林：廣西師范大學出版社，2013.

[4]覃主元、劉曉聰著，瑤族習慣法與社區控制和法治秩序構建[M]，北京：民族出版社，2014.