土地利用總體規劃調整完善探討
——以武漢市為例

文/武漢市規劃研究院 彭艷麗

土地利用總體規劃調整完善探討
——以武漢市為例

文/武漢市規劃研究院 彭艷麗

《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）調整方案》獲國務院批準后，各地已投入到土地利用總體規劃調整完善工作中。本次土地利用總體規劃調整完善，主要貫徹國民經濟和社會發展“十三五”規劃精神，圍繞各地社會經濟發展戰略，優化生產、生活和生態空間，為新一輪土地利用總體規劃修編工作積累經驗，奠定基礎。武漢市在落實土地規劃調整完善相關精神的基礎上，結合土地利用規劃編制和管理實際，對建設用地空間布局、基本農田空間分布、規劃管理等方面進行了探索，希望武漢市的探索能進一步提高土地規劃編制和管理水平，為其他城市提供借鑒。

武漢市各級土地利用總體規劃編制及審批情況

2003年，作為全國第三輪市級土地利用總體規劃修編試點城市，武漢市開展了《武漢市土地利用總體規劃（2006-2020年）》編制工作，2010年獲國務院批準。在市級規劃上報期間，2009年完成第二次全國土地調查工作，按照國土資源部和湖北省國土資源廳規定，區、鄉級規劃數據需以第二次全國土地調查數據為基數，至2011年，全市87個鄉鎮土地利用總體規劃獲得批復，至此，武漢市三級土地利用總體規劃工作完成。

武漢市完成市、區、鄉三級土地利用總體規劃編制和審批跨越八年多，審批涉及國務院、省政府和市政府。基礎數據在編制規劃過程中實現第一次全國土地調查和第二次全國土地調查數據轉換：市級土地利用總體規劃以2005年為基期年，由第一次全國土地調查加歷年變更數據而來，2009年開展全國第二次全國土地調查，在市級規劃獲得批準后，在市級規劃的總體指引下，區、鄉級土地利用總體規劃以第二次全國土地調查為基數平臺，且鄉級土地利用總體規劃和鎮總體規劃同步編制，完成了“兩規合一”成果，在此基礎上建立了全市城市規劃和土地規劃管理工作的“一張圖”。

武漢市土地利用總體規劃實施存在的問題

武漢市以各級土地利用總體規劃為依據，認真實施土地用途管制制度，以建設工程項目管理、建設項目用地預審、規劃審查等為技術手段，城市規劃與土地規劃同步管理，建立了有效的規劃實施體制。土地利用規劃在切實保護耕地、保障社會經濟發展用地需求，推進土地集約節約利用、統籌城鄉發展等方面發揮了重要作用。但在指標分配、用地空間布局及實施方面仍有不盡完善之處。

1.土地利用規劃指標分配和使用不均衡現象突出

武漢市城市規劃與土地規劃同步編制和實施，城市規劃確定空間布局，土地規劃控制各類用地規模，一定程度上實現了兩規的良性合一。城市規劃將全市空間劃分為都市發展區和農業生態區，都市發展區是指中心城區及鄰近中心城區的核心區域，都市發展區外圍為農業生態區。2006-2015年，武漢市社會經濟發展較為迅速，建設用地需求較大，耕地和基本農田保護壓力也較大，全市10年間批準新增建設用地92%集中在都市發展區；農業生態區除交通設施、村莊及部分特殊用地外，其余大部分為基本農田，全市95%的基本農田均在農業生態區；區域間用地非常不均衡，導致城鄉差別非常明顯。

2.規劃空間布局相對穩定性與規劃實施不確定性的矛盾依然存在

土地規劃編制階段對各類建設項目空間進行了預安排，對于部分無法確定選址的重點建設項目，例如交通廊道內的線性工程，或者單獨選址的面狀工程，符合《土地管理法》第二十六條規定的，根據規定對項目涉及的土地利用總體規劃進行調整，但對于土地規劃實施中的面積較小的農村宅基地、加油站、加氣站等點狀項目，布局相對分散，規劃編制階段難以確定項目選址，規劃實施階段調整規劃政策不明確，導致部分民生工程實施困難。

3.多種空間規劃的動態調整完善機制亟需建立

由于城市規劃與土地規劃在規劃編制理念、技術標準、行業規范等方面存在較大差異，兩個規劃在編制和實施過程中局部地塊的空間布局不協調依然存在。最為突出的是土地規劃編制以現狀為基礎，對經法律批準的現狀地物認可度較高，而城市規劃強調區域整體功能，兩個規劃的尺度不一樣，管理方式不一樣，導致兩者之間空間差異出現。以武漢市全域生態框架保護規劃為例，對比規劃成果可以看出，在土地利用總體中已經批準和供應的項目，若列入到全域生態保護框架中，則需要突破城市規劃編制管理方法，合理確定管制規則。

此外，土地規劃在實施過程中，專項規劃對總體規劃也具有較強的修正和補充作用，基本農田保護規劃雖然屬于土地利用專項規劃，但對土地利用總體規劃實施執行具有重大影響，2015年國土資源部下達城市周邊永久基本農田劃定圖斑，需要納入土地利用總體規劃中實施，土地利用總體規劃需根據專項規劃成果進行校核完善。城市規劃與土地利用規劃、土地利用總體規劃和專項規劃之間的溝通銜接需在實施中不斷加強。

武漢市土地利用總體規劃調整完善相關探討

本次土地利用總體規劃調整完善工作，既不同于土地利用總體規劃修編工作，也不同于日常管理中的重大項目規劃調整，本次調整完善實施期限與“十三五”規劃同步，且現行規劃亦即將實施完畢，規劃編制和實施也面臨著新的社會發展需求和政策要求。以武漢市多輪土地規劃編制和日常管理情況看，本次土地利用總體規劃調整完善采取自上而下的指標分解和自下而上的規劃預測相結合的方式可有效提高規劃編制效率，以鄉鎮為單位，落實上級規劃下達各項約束性指標，再根據鄉鎮規劃拼合形成區、市級成果。

1.結合集約節約用地管理需要設置指標考核體系，引導規劃指標和空間相對均衡發展

現行土地利用總體規劃建立了一套衡量區域土地利用效益的指標體系，包括了約束性指標和預期性指標，其中約束性指標包含新增建設用地規模、耕地保有量和基本農田保護面積等，預期指標包括建設用地總量、城鎮建設用地規模以及地均建設用地產出水平，指標體系是對全市范圍內考核體系，未能科學評判區域規劃實施情況，武漢市本次規劃調整完善工作，擬采用兩套指標體系，一套沿用全國土地規劃綱要確定的約束性和預期性指標體系，一套針對區域土地利用效益的指標體系，對于都市發展區主要考核其建設用地產出效益，農業生態區主要考核其耕地保有量和基本農田保護目標。通過建立差別化的土地利用、規劃實施考核指標，有效保護資源的同時促進建設用地高效利用。

2.落實“多規合一”指導思想，實現多種規劃空間合理整合

“多規合一”已經成為多部門各類規劃編制的共識，武漢市本次土地利用總體規劃調整完善工作，時間緊，任務重，在短時間內實現國民經濟發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃的完全合一有較大的困難，但在本次規劃調整中整合已有的“多規合一”成果是有效促進多種空間規劃的充分融合的有效手段，武漢市作為試點，環保、國土和規劃部門共同完成了生態紅線、城市開發邊界、城市周邊永久基本農田“三線”劃定工作，全市將嚴格按照“三線”劃定成果確定落實市、區、鄉鎮級土地利用空間布局，合理安排城市用地，進一步明確區域發展的生產、生態和生活空間，建立規劃編制與實施的“一張藍圖”。

3.引導規劃調整完善工作與規劃管理實施相結合，形成良性互動

為保證本次土地利用總體規劃調整完善成果的權威性，避免2020年前土地利用總體規劃頻繁調整，武漢市正探索在鄉級土地利用總體規劃中強化耕地保有量、基本農田保護目標和建設用地指標管理，將以上三項指標的剛性約束與彈性管理結合起來，耕地和基本農田在落實上級下達的目標下，結合鄉鎮資源稟賦及發展實際，確定5%～10%基本農田整備區，對于國家、省級重點建設項目，涉及占用基本農田，按照土地管理法相關規定，在基本農田整備區范圍內補劃同等數量和同等質量的基本農田，保證規劃期間重大項目發展需求。在建設用地指標方面，預留5%-10%新增建設用地機動指標，確保規劃與實際需求一致；此外，規劃調整完善充分與計劃管理結合，按照《土地利用年度計劃管理辦法》規定，將規劃指標下達與計劃指標結合起來統籌考慮，引導土地利用規劃、計劃和空間布局的協調發展。