關于遼寧省縣級土地利用總體規劃調整完善工作的幾點思考

文/沈陽市國土資源發展研究中心 賈艷萍

遼寧蘇地源規劃測繪咨詢有限公司 欒可欣

遼寧省國土資源調查規劃局 崔 偉 石水蓮

關于遼寧省縣級土地利用總體規劃調整完善工作的幾點思考

文/沈陽市國土資源發展研究中心 賈艷萍

遼寧蘇地源規劃測繪咨詢有限公司 欒可欣

遼寧省國土資源調查規劃局 崔 偉 石水蓮

土地利用總體規劃是根據國民經濟和社會發展的長遠需要對土地資源保護和開發利用整治等所作的統籌安排與整體部署，是實施土地利用管控和用途管制的主要手段。黨的十八大以來，黨中央、國務院對國土資源工作提出了新要求，特別是第二次全國土地調查成果公布后，各級土地利用總體規劃不同程度的表現出與國民經濟和社會發展以及國土資源新形勢不相適應等問題，2014年11月，國土資源部及時部署了全國各級土地利用總體規劃調整完善工作，2016年6月《全國土地利用總體規劃（2006-2020年）調整方案》獲國務院批復，目前省級及以下各級土地利用總體規劃調整完善工作正在穩步推進中。

本次土地利用總體規劃調整完善工作總體上分為五級，與我國土地規劃體系相一致。需要調整完善的國家、省、市三級土地利用總體規劃總體上屬于宏觀規劃，在調整完善工作中更多的趨向于指標的調整分解和宏觀布局的優化調整等；縣、鄉兩級土地利用總體規劃調整完善工作表現為規劃具體指標和布局的落實，屬于微觀規劃。現行規劃實施以來，在保護耕地和基本農田，保障科學發展用地方面取得了一定成效，同時由于縣鄉兩級規劃的編制和實施受地方經濟、城市發展、產業建設等多方面因素影響，在實際工作中面臨的問題也較多。本文就縣級土地利用總體規劃在調整完善工作中的問題和解決的思路進行探討。

現行規劃實施成效

全省現行縣級土地利用總體規劃以2005年為規劃基期，至今實施已10年，取得了一定成效。

一是耕地和基本農田得到了有效保護，通過開展農用地整治、高標準基本農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、廢棄地復墾、宜耕土地開發等一系列土地整治活動，在新增耕地的同時，完善了農田排灌系統和田間道路系統，提高了農用地綜合生產能力，促進了農業增產增效。

二是保障了經濟社會科學發展的各項用地需求，有效推進了老工業基地振興、工業化城鎮化建設進程，同時通過優化配置城鄉建設用地、保障必要基礎設施用地、推進建設用地集約利用、加強建設用地空間管制等措施，在一定程度上提高了土地資源的集約利用水平。

三是土地生態環境得到顯著改善，促進了生態環境建設，將部分具有重要生態價值和生態脆弱土地明確劃定為自然與文化遺產保護區，嚴禁進行與生態環境保護無關的開發建設活動，通過土地綜合整治、水土流失治理等工程，對生態脆弱地區進行生態修復，增加了基礎性生態用地面積。

總體規劃面臨的問題分析

1.現行規劃預見性不足，已不能完全滿足新形勢下建設用地需求

“十二五”是城鎮化極速發展時期，特別是繼沿海經濟帶和沈陽經濟區上升為國家戰略以來，沈陽經濟區范圍內的新城新市鎮建設、沿海經濟帶中重點產業園區建設等隨著“四化”加快推進以及基礎設施、戰略性新興產業、社會民生和現代服務業發展，用地供需矛盾進一步突出。“十二五”期間，全省年均新增用地指標超過了規劃安排的年均1.4萬公頃指標，指標使用進度達140%。據土地變更調查數據統計，2014年底，全省新增用地規模指標若按“十二五”的用地趨勢，尚不足保障一年的常規使用。 “十三五”時期，是遼寧老工業基地新一輪全面振興和全面推進建成小康社會的決定性階段，也是遼寧經濟發展進入新常態，產業、基礎設施和城鎮化建設中不穩定不確定性因素增加的新時期，全省國土資源面臨的形勢嚴峻，保障科學發展、保護資源環境、保障權益的任務越來越艱巨。

2.規劃基礎數據變化較大，耕地保護形勢較為嚴峻

縣鄉兩級土地利用總體規劃編制過程中，主要就建設用地相關指標與二次調查成果進行了對接，耕地保有量指標數據尚未銜接，從二次調查成果和變更調查數據看，全省縣級規劃的實施與規劃偏離較大。一是受規劃自上而下指標控制等影響，耕地保有量和基本農田指標與實際差距相對較大，在老工業基地振興等國家戰略深入實施的背景下，嚴重制約了當地經濟持續平穩發展。二是全省耕地質量總體不高，中低產田比重占到耕地總量70%以上，東部山地區和西部丘陵區存在一定規模的坡耕地，包括需要實施生態退耕的25°以上坡耕地（非基本農田）、重要水源地中15°～25°坡耕地、嚴重沙化耕地等，同時全省存在一定規模的不穩定耕地。三是耕地及后備資源分布不均，全省耕地主要分布在鐵嶺、朝陽、阜新、錦州、沈陽等地，五市耕地面積約占全省14市耕地總面積的60%，后備資源主要分布在鐵嶺、朝陽、阜新及錦州等地，2006-2013年全省土地整治補充耕地規模約10萬公頃，鐵嶺市土地整治補充耕地規模最大，規模為其他城市的4倍以上。

3.現行規劃與相關規劃協調不夠充分，規劃調整相對頻繁

《土地管理法》第二十二條規定：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。但在實際工作中，受地方城市發展戰略和經濟發展戰略調整的影響，城市總體規劃布局調整頻繁，導致編制之初已經與城市總體規劃等相關規劃做好協調對接工作的土地利用總體規劃與調整后的城市總體規劃不協調。全省近一半的縣級土地利用總體規劃每年需要調整一次，鄉級規劃調整次數更多，在一定程度上降低了土地利用總體規劃的法律嚴肅性和權威性。

4.部分試點項目一定程度的影響了土地利用總體規劃的實施

規劃批準實施以來，為進一步拓寬用地保障渠道，按照零拆整建、先易后難、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，因地制宜、循序漸進的開展了城鄉建設用地增減掛鉤試點、工礦廢棄地復墾利用試點、未利用地開發利用、低效用地再開發、清理批而未用和閑置土地、圍填海增加建設用地等用地保障工作。僅“十二五”期間，全省實施城鄉建設用地增減掛鉤試點、工礦廢棄地復墾利用試點、閑置低效用地清理等共盤活利用近10萬公頃，圍填海增加建設用地近1萬公頃，在有力保障全省重大水利、交通基礎設施項目、高新科技和民生工程項目落地的同時，受經濟發展水平和社會認知等影響，一些城鄉建設用地增減掛鉤試點和工礦廢棄地復墾利用試點項目在實施中遇到了拆舊工作困難，在一定程度上存在周轉指標到期歸還難問題。拓寬用地渠道的實施，在一定程度上影響了縣鄉兩級土地利用總體規劃規模指標控制，在以變更調查為基礎數據的規劃實施評估中，部分縣級規劃的城鄉建設用地規模已超出規劃控制規模，在一定程度上的影響了規劃布局的管控和規劃考核機制的實施。

此外，新農村建設力度的加大導致原本規劃減少的農村居民點用地規模不降反升，一些已處理完畢不能恢復原地類地貌的違法用地也影響了土地利用總體規劃的實施。

調整完善工作的幾點建議

1.科學確定耕地保護目標，落實永久基本農田保護任務

一是做好新增建設、農業結構調整、生態退耕、災害損毀等耕地減少去向的科學預測工作，并根據現狀耕地數量重新核定縣級規劃的耕地保護目標，并合理分解到鄉鎮進行落地保護。

二是按照城市規模由大到小、空間布局由近及遠、耕地質量由高到低的順序，嚴格城市周邊永久基本農田劃定工作，劃好永久基本農田保護紅線，利用國家對永久基本農田的剛性約束政策，防止城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地被占用的同時，又能發揮好永久基本農田對優化城市（鎮）空間形態的促進作用，更好地引導城市串聯式、組團式、衛星城式發展。

2.合理調整建設用地內部結構，優化城鄉建設用地布局

一是在建設用地總規模控制下，調整城鄉建設用地和交通水利及其他建設用地的內部結構。考慮遼寧省交通等基礎設施超前建設的實際，結合當地的新城新市鎮建設和產業園區的長遠科學發展，適當增加城鄉建設用地規模和新增建設用地規模。

二是科學劃定城市開發邊界。以保護生態環境、保護基本農田、優化空間結構、節約集約用地為主線，從城市自身對發展空間的需求入手，考慮國土空間限制性、適宜性、資源環境承載能力情況，通過詳細對比相關空間規劃，以“多規合一”思路為指引，在對城鎮建設用地供需對比、圖數對比和實地調查的基礎上，核定城市開發邊界，促進城市緊湊發展，提高公共設施與服務的規模化使用效率。縣級城市開發邊界不宜小于現行規劃城市周邊的允許建設區和有條件建設區規模，并適當預留遠期城市發展空間。

三是全面優化城鄉建設用地布局。以2014年變更調查數據庫為基礎，除正在實施的拆舊建設用地和已經納入政府工作議程準備拆舊的建設用地，現狀的城鄉建設用地原則上應全部納入規劃允許建設區，同時，2015年以來實際實施的城鄉建設也應納入規劃允許建設區。在完成以上工作的情況下，剩余新增城鄉建設用地指標應根據城市人口規模、經濟規模和本身發展的實際需求按照保障重點、控制一般、節約集約的要求進行布局。

3.強化國土綜合整治，做好土地生態建設與保護

一是繼續實施高標準基本農田建設工程，全面提高永久基本農田質量，切實做好永久基本農田質量和數量的雙重保護。

二是結合廢棄礦山整治，做好土地整治、復墾和開發，有序推進田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量和生產能力。全面加強礦山環境治理恢復和礦區土地復墾，改善生態環境和保護耕地。

三是劃好生態紅線。與主體功能區規劃、生態功能區劃等相協調，將事關區域生態安全的重要生態功能區、生態敏感區、脆弱區以及其他重要的生態區域等劃入生態保護紅線，保護重要的自然生態系統服務功能，維持生態功能的持續穩定，防止無序的開發建設破壞和污染環境，修復受損的生態系統。生態保護情況區域分布不均衡，在規劃期內，中部平原區生態紅線劃定面積宜控制在5%～10%范圍內，沿海平原區和遼西低山丘陵區劃定面積宜控制在10%～20%范圍內，遼東山地區生態紅線劃定宜控制在10%～30%范圍內。

4.加強規劃協調，探索和制定有利于民生的政策措施

一是加強與主體功能區規劃、城市總體規劃、生態保護規劃等相關規劃的協調和對接，確保調整完善后的土地利用總體規劃在用地結構和空間布局上與相關規劃相協調。

二是進一步探索城鄉低效建設用地調整改造和優化升級的各項試點政策，有條件的地區可探索城鄉建設用地增減掛鉤試點、工礦廢棄地復墾利用試點項目拆舊結余指標在市域范圍內調控的政策，及時有效解決民生的重大問題同時又可避免縣級行政區劃頻繁調整不利于經濟社會持續發展等問題。

三是做好上下級土地利用總體規劃的銜接。縣級規劃是承上啟下的規劃，既要做好于市級規劃指標的對接，又要做好與市級中心城區規劃和鄉級規劃建設用地布局的銜接，確保市、縣、鄉三級規劃布局一致，實現用地規劃審核一個數據庫一張圖。

四是繼續完善土地規劃適時評估，滾動修改的工作制度。在政府主管部門的組織下通過專家組現場核查等手段加強縣級規劃修改的審核工作，嚴格控制規劃隨意修改，在經濟社會建設中切實發揮規劃的引導和調控作用，保持規劃的現勢性、權威性和嚴肅性。