公私合作養(yǎng)老服務(wù)的法理分析

李寧

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）

【摘要】人口老齡化是當(dāng)今世界各國（地區(qū)）共同面臨的問題。當(dāng)前我國人口老齡化呈現(xiàn)老年人口基數(shù)大，老齡化速度快，高齡化趨勢明顯的特點(diǎn)，形勢日益嚴(yán)峻，同時在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，家庭養(yǎng)老功能日益衰退，養(yǎng)老問題成為我國社會發(fā)展中不容忽視的社會問題。

【關(guān)鍵詞】公私合作 養(yǎng)老服務(wù)

公私合作是指以政府為代表的公共部門與私人部門之間為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)而開展的合作，是一種共擔(dān)風(fēng)險和共擔(dān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各方“雙贏”或“多贏”的合作模式。合作的內(nèi)容方面包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品等方面。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)公私合作模式主要有：建設(shè)-運(yùn)營-移交，社會資本從政府部門獲得特許權(quán)，具體承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營及維護(hù)工作，特許權(quán)期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利移交給政府運(yùn)作的方式；轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交，政府可將現(xiàn)存或已經(jīng)建立的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心有償轉(zhuǎn)讓給社會資本，由私人部門具體負(fù)責(zé)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的日常運(yùn)營，合同期滿后將資產(chǎn)及所有權(quán)移交給政府運(yùn)作的方式；委托經(jīng)營，政府將現(xiàn)有的社區(qū)居家養(yǎng)老中心項(xiàng)目的運(yùn)營及維護(hù)委托于社會資本，政府仍然承擔(dān)用戶服務(wù)職責(zé)并擁有項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)的運(yùn)作方式；管理合同，政府將現(xiàn)有社區(qū)居家養(yǎng)老項(xiàng)目的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本的運(yùn)作方式；建設(shè)—擁有-運(yùn)營，社會資本承擔(dān)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營及維護(hù)，并且長期擁有項(xiàng)目所有權(quán)且保證項(xiàng)目的公益性。

一、公私合作養(yǎng)老服務(wù)的法理學(xué)內(nèi)涵

法理意義上講，公私合作養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)與核心價值是權(quán)利歸位與權(quán)利本位，是政府公權(quán)力重歸為公民私權(quán)利服務(wù)、是公民私權(quán)利處于社會與國家地位的政府性質(zhì)與工作形態(tài)。在科學(xué)發(fā)展觀的理論指引下，公私合作養(yǎng)老的核心理念，可轉(zhuǎn)換為以人為本。以人為本，把當(dāng)代中國的人本理念發(fā)展到一個新階段。其核心內(nèi)容可以歸結(jié)為：依依靠人作為根本前提，把提高人作為根本途徑，把尊重人作為根本要求，把為了人作為根本目標(biāo)。堅(jiān)持以人為本，就是要把人作為實(shí)踐主體和根本動力，把人作為終極價值和根本目的，切實(shí)做到依靠人、提高人、専重人和為了人。可以說，以人為本理念的提出使我們對公私合作養(yǎng)老的起點(diǎn)與歸屬有了更加科學(xué)和深刻的認(rèn)識，即公私合作養(yǎng)老是以“最廣大人民群眾”為本，非以政府機(jī)關(guān)及其工作人員”為本，是以“權(quán)利”為本，非以“權(quán)力”為本。

二、公私合作養(yǎng)老的法理學(xué)要求

公民及其他社會主體的權(quán)利，既非天賦，亦非官賜，也不是法律所創(chuàng)造或國家權(quán)力所賦予，而是通過人們在社會實(shí)踐與社會斗爭中，在同自然和社會的交往中，歷史地形成的。人權(quán)與人民權(quán)力是法定權(quán)利的前提，公民的權(quán)利是國家權(quán)力的基礎(chǔ)，政府權(quán)力是由公民權(quán)利和人民權(quán)力所派生的。“人民是權(quán)力的唯一合法泉源”和“原始權(quán)威”。從以上論斷我們不難推論出政府權(quán)力來源于民眾的個人權(quán)利，從人類社會實(shí)踐和社會斗爭初期的原始權(quán)利，到現(xiàn)代法治社會中廣泛的政治與社會權(quán)利。而權(quán)力的產(chǎn)生是隨者權(quán)利的不斷變遷歷史地形成的，權(quán)力產(chǎn)生的目的是為了維護(hù)和保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所以權(quán)利優(yōu)位于權(quán)力，相對于權(quán)利，權(quán)力就是一種手段或工具，而決不是目的。為了實(shí)現(xiàn)對公民個人權(quán)利専重和實(shí)現(xiàn)的根本目的，公私合作養(yǎng)老是應(yīng)有之義和必然之需。

三、公私合作養(yǎng)老的法理學(xué)路徑

（1）無論公私部門以什么方式合作，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)安排養(yǎng)老服務(wù)，保障其滿足民生與符合公共利益。所謂的“安排”，具體來說，是制定養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)、內(nèi)容、規(guī)模、價格與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)規(guī)制措施。至于這些產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)，可視地區(qū)的實(shí)際情況，由政府所屬企業(yè)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接生產(chǎn)或者選擇私人部門生產(chǎn)。至于具體的合作方式，可根據(jù)不同公用事業(yè)中公共產(chǎn)品性質(zhì)或私人產(chǎn)品性質(zhì)強(qiáng)弱的差異而定。

（2）引入社會力量，建立公眾參與機(jī)制，對公私合作活動施加約束。私人資本之所以愿意進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，主要是看中了公用事業(yè)基于基礎(chǔ)性、公用性所帶來的穩(wěn)定回報。為了能從政府部門手中獲取公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，一些私人企業(yè)或會利用政府官員“經(jīng)濟(jì)人”的本性進(jìn)行“權(quán)力尋租”。通過對政府相關(guān)人員賄賂，提高特許經(jīng)營權(quán)的競標(biāo)價格，或降低提供服務(wù)的單價等方式，取得公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，而資本逐利性會促使企業(yè)將尋租成本轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)品或服務(wù)的價格上，最終還是由消費(fèi)者埋單。此外，私人企業(yè)作為公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的供給方，比政府擁有更多的有關(guān)自己資金實(shí)力和服務(wù)水平的信息，政府會產(chǎn)生監(jiān)管能力不足的問題。

公眾參與，是指公民、法人和其他組織參與到與其利益相關(guān)的公共政策和公共事務(wù)中，表達(dá)其利益訴求以期最終影響結(jié)果的行為。公眾是一種重要的監(jiān)管力量，發(fā)動公眾參與公私合作活動，能彌補(bǔ)政府監(jiān)管能力的不足，同時，對政府與企業(yè)間的合作施加約束，有利于促進(jìn)公用事業(yè)公私合作制能最大限度的實(shí)現(xiàn)公共利益。為此，在公私合作合同簽訂與履行、終結(jié)的整個過程，在與公眾利益密切相關(guān)的環(huán)節(jié)，都應(yīng)該納入公眾參與，尤其是市場準(zhǔn)入與退出，產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督以及定價等敏感問題，并建立專門的公眾參與機(jī)制，使得公眾參與制度化。此外，公民個人的力量是零散的，對各類公用事業(yè)監(jiān)督需要專業(yè)的知識，個體行動不利于長期利益博弈、理性表達(dá)和有效行動。 扶持公眾成立非營利組織，并改善管理民間組織的法制環(huán)境，有利于匯集民意與形成組織化的參與。

參考文獻(xiàn)：

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