公私合作養老服務的法理分析

李寧

（山西財經大學）

【摘要】人口老齡化是當今世界各國（地區）共同面臨的問題。當前我國人口老齡化呈現老年人口基數大，老齡化速度快，高齡化趨勢明顯的特點，形勢日益嚴峻，同時在社會經濟轉型的背景下，家庭養老功能日益衰退，養老問題成為我國社會發展中不容忽視的社會問題。

【關鍵詞】公私合作 養老服務

公私合作是指以政府為代表的公共部門與私人部門之間為提供公共產品和公共服務而開展的合作，是一種共擔風險和共擔責任，實現各方“雙贏”或“多贏”的合作模式。合作的內容方面包括：基礎設施建設投資、公共服務、公共產品等方面。

社區居家養老服務公私合作模式主要有：建設-運營-移交，社會資本從政府部門獲得特許權，具體承擔居家養老服務中心的設計、融資、建造、運營及維護工作，特許權期滿后項目資產及相關權利移交給政府運作的方式；轉讓-運營-移交，政府可將現存或已經建立的社區居家養老服務中心有償轉讓給社會資本，由私人部門具體負責社區居家養老服務中心的日常運營，合同期滿后將資產及所有權移交給政府運作的方式；委托經營，政府將現有的社區居家養老中心項目的運營及維護委托于社會資本，政府仍然承擔用戶服務職責并擁有項目資產所有權的運作方式；管理合同，政府將現有社區居家養老項目的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本的運作方式；建設—擁有-運營，社會資本承擔社區居家養老服務中心的設計、融資、建造、運營及維護，并且長期擁有項目所有權且保證項目的公益性。

一、公私合作養老服務的法理學內涵

法理意義上講，公私合作養老服務本質與核心價值是權利歸位與權利本位，是政府公權力重歸為公民私權利服務、是公民私權利處于社會與國家地位的政府性質與工作形態。在科學發展觀的理論指引下，公私合作養老的核心理念，可轉換為以人為本。以人為本，把當代中國的人本理念發展到一個新階段。其核心內容可以歸結為：依依靠人作為根本前提，把提高人作為根本途徑，把尊重人作為根本要求，把為了人作為根本目標。堅持以人為本，就是要把人作為實踐主體和根本動力，把人作為終極價值和根本目的，切實做到依靠人、提高人、専重人和為了人。可以說，以人為本理念的提出使我們對公私合作養老的起點與歸屬有了更加科學和深刻的認識，即公私合作養老是以“最廣大人民群眾”為本，非以政府機關及其工作人員”為本，是以“權利”為本，非以“權力”為本。

二、公私合作養老的法理學要求

公民及其他社會主體的權利，既非天賦，亦非官賜，也不是法律所創造或國家權力所賦予，而是通過人們在社會實踐與社會斗爭中，在同自然和社會的交往中，歷史地形成的。人權與人民權力是法定權利的前提，公民的權利是國家權力的基礎，政府權力是由公民權利和人民權力所派生的。“人民是權力的唯一合法泉源”和“原始權威”。從以上論斷我們不難推論出政府權力來源于民眾的個人權利，從人類社會實踐和社會斗爭初期的原始權利，到現代法治社會中廣泛的政治與社會權利。而權力的產生是隨者權利的不斷變遷歷史地形成的，權力產生的目的是為了維護和保障權利的實現。所以權利優位于權力，相對于權利，權力就是一種手段或工具，而決不是目的。為了實現對公民個人權利専重和實現的根本目的，公私合作養老是應有之義和必然之需。

三、公私合作養老的法理學路徑

（1）無論公私部門以什么方式合作，政府應該負責安排養老服務，保障其滿足民生與符合公共利益。所謂的“安排”，具體來說，是制定養老服務的目標、內容、規模、價格與質量標準，相關規制措施。至于這些產品與服務的生產，可視地區的實際情況，由政府所屬企業或機構進行直接生產或者選擇私人部門生產。至于具體的合作方式，可根據不同公用事業中公共產品性質或私人產品性質強弱的差異而定。

（2）引入社會力量，建立公眾參與機制，對公私合作活動施加約束。私人資本之所以愿意進入公用事業領域，主要是看中了公用事業基于基礎性、公用性所帶來的穩定回報。為了能從政府部門手中獲取公用事業的特許經營權，一些私人企業或會利用政府官員“經濟人”的本性進行“權力尋租”。通過對政府相關人員賄賂，提高特許經營權的競標價格，或降低提供服務的單價等方式，取得公用事業的特許經營權，而資本逐利性會促使企業將尋租成本轉嫁到產品或服務的價格上，最終還是由消費者埋單。此外，私人企業作為公用事業產品或服務的供給方，比政府擁有更多的有關自己資金實力和服務水平的信息，政府會產生監管能力不足的問題。

公眾參與，是指公民、法人和其他組織參與到與其利益相關的公共政策和公共事務中，表達其利益訴求以期最終影響結果的行為。公眾是一種重要的監管力量，發動公眾參與公私合作活動，能彌補政府監管能力的不足，同時，對政府與企業間的合作施加約束，有利于促進公用事業公私合作制能最大限度的實現公共利益。為此，在公私合作合同簽訂與履行、終結的整個過程，在與公眾利益密切相關的環節，都應該納入公眾參與，尤其是市場準入與退出，產品與服務的質量監督以及定價等敏感問題，并建立專門的公眾參與機制，使得公眾參與制度化。此外，公民個人的力量是零散的，對各類公用事業監督需要專業的知識，個體行動不利于長期利益博弈、理性表達和有效行動。 扶持公眾成立非營利組織，并改善管理民間組織的法制環境，有利于匯集民意與形成組織化的參與。

參考文獻：

[1]余暉，秦虹.公私合作制的中國試驗[m].上海：上海人民出版社，2005.

[2]卓澤淵.法政治學[m].北京：法律出版社，2005.