校園安全立法迫在眉睫

兩會期間，全國人大代表周洪宇、全國政協(xié)委員高小玫等針對校園安全問題提出建議，呼吁盡快出臺校園安全法，明確校園安全事件中的各方責任，切實保障教師和學生的安全，為教育教學創(chuàng)造良好的秩序環(huán)境。而治理校園安全問題中備受關(guān)注的校園欺凌，也亟需有法可依。

治理校園欺凌亟需有法可依

教育部部長陳寶生在十二屆全國人大五次會議記者會上提出，需要區(qū)分校園欺凌和校園暴力。將校園欺凌和校園暴力加以區(qū)分，對于研究有關(guān)現(xiàn)象、實施校園管理，有現(xiàn)實意義。治理校園欺凌，必須劃出相關(guān)行為的邊界，才能明確綜合治理的范圍和措施。

輿論對校園欺凌現(xiàn)象的容忍程度明顯下降，要求動用法律加以懲處的呼聲不斷高漲，有專家要求降低青少年承擔法律責任的年齡線，來遏制惡性校園欺凌的發(fā)生。

但法律始終是一柄雙刃劍，為保護未成年人而加大對校園欺凌的懲治力度，無形中也會增加青少年保護的難度。如何既讓在校園欺凌中受到傷害的未成年人得到最好保護，同時避免對欺凌者的未來成長，產(chǎn)生過于嚴重的影響，更要避免未成年人整體上所受法律保護被削弱，是治理校園欺凌時，必須謹慎處理的關(guān)鍵問題。

近年來，對于校園欺凌，教育部已會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門進行了綜合治理。總體上，情況大有好轉(zhuǎn)，但要說根本消除，還為時尚早。畢竟在現(xiàn)實生活中，學生之間的打鬧不可能杜絕。所以，正常情況下，仍然應(yīng)該以教育為主，而不能矯枉過正，輕言動用法律手段。如果學生間已經(jīng)形成固定欺凌關(guān)系模式，部分同學成為班里甚至校內(nèi)“一霸”，且其行為達到一定“殘忍”程度，那就必須采取果斷措施，既為保護受欺凌學生的身心健康，也為維持校園教學秩序，更為部分行為不端學生不要走得太遠。

正是基于這樣的構(gòu)想，陳寶生部長提出了整治校園欺凌的三大措施。一是要樹立法治思維，多用法治方式，依法來辦，為解決校園欺凌爭取社會共識。二是建立機制，包括校園內(nèi)的安全防范機制和校外綜合治理機制，用社會的力量、家長的力量、學校的力量進行綜合防范。三是明確重點，根據(jù)欺凌的行為、特點，有所側(cè)重地加以治理。

這些舉措是合理的，下一步是如何真正落到實處。比如，區(qū)別校園欺凌和校園暴力之后，如何精準定位兩者邊界，主觀惡意和認知不足之間如何區(qū)分？“殘忍”到什么程度應(yīng)該歸入“暴力”范疇？對那些屢教不改甚至在校園內(nèi)形成氣候的“小霸王”及其經(jīng)常性的惡劣行為，歸入“校園欺凌”還是“校園暴力”？

近年來，惡性校園欺凌事件頻頻見諸報端，雖然面向未成年人，但不能輕言“亂世用重典”，而國家和社會對未成年人的愛護之心，也絕對不能被部分不良青少年視為“縱容”，以致肆意妄為。真正的關(guān)愛要求有效性、及時性和精確性。教育主管部門、學校、教師和其他責任主體，必須在自身職責范圍內(nèi)，嚴格履行責任，把校園欺凌的多發(fā)勢頭打下去，確保全體學生健康成長。

立法為校園安全“護航”

我國目前還沒有出臺專門的校園安全法律或法規(guī)。傳統(tǒng)的校園安全管理基本上是一種運動式和應(yīng)急性的管理模式。發(fā)生惡性校園傷害事件時，從政府機關(guān)到學校都普遍開始重視校園安全保衛(wèi)工作，上級會通過下發(fā)各種紅頭文件的形式要求各校抓緊建立健全保衛(wèi)組織，加強校園內(nèi)部巡邏，增強學校周邊警力等。但隨著時間的推移，惡性事件影響的淡化，學校和行政機關(guān)的安保工作則開始懈怠。由于紅頭文件本身并不屬于法律范疇，在威懾力和執(zhí)行力方面大打折扣。另一方面，各類紅頭文件通常僅是針對某個階段或某個問題進行臨時性的規(guī)范，沒有對校園安全問題進行全局性、整體性的梳理和規(guī)范，這就使得學校的安全治理容易處于一種松散和失范的狀態(tài)，沒有形成穩(wěn)定的長效機制。

校園安全涉及的領(lǐng)域非常廣泛，包括交通安全、消防安全、飲食安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全等方方面面，不僅包括校園內(nèi)部的安全，也包括校園周邊的安全。從主體責任上來說，不僅涉及到教師、學校、教育行政機關(guān)等教育領(lǐng)域主體的責任，還會涉及到公安、建設(shè)、衛(wèi)生、工商、國土等其他行政機關(guān)的責任，也會涉及家長、社區(qū)等其他主體的責任。由于責任主體多元化和復雜化，但目前又沒有一部明確的立法可以統(tǒng)籌安排和明確不同主體的責任，從而導致現(xiàn)實中存在主體職責不清而互相推諉的現(xiàn)象，不同層面的主體之間缺乏相互配合、共同參與的能力和平臺。比如，關(guān)于學校在事故中的責任問題。實踐中，有很多這樣的情況，只要發(fā)生校園安全事故，無論學校是否盡到了相關(guān)教育、管理職責，最終都要或多或少承擔法律責任，學校似乎成為了無限責任主體。這樣導致的后果是，學校為了降低發(fā)生安全事故的風險，取消課間休息，取消校外實踐活動，最終犧牲的是教育教學活動。所以，厘清學校的安全管理職責是校園安全立法的重要內(nèi)容。

法律所具有的強制性、權(quán)威性和制裁性可以保證校園安全治理的規(guī)范化和常態(tài)化。通過立法來規(guī)范校園安全，將校園安全治理納入法制化軌道是國內(nèi)外的普遍做法。美國、日本、澳大利亞、瑞典等都出臺了專門性的校園安全立法。目前，教育部正在負責起草學校安全條例，希望通過專門立法可以明確校園安全治理的各項制度，厘清在校園安全治理過程中政府、不同行政機關(guān)、學校、教師、學生及其家長各自應(yīng)當承擔的義務(wù)與責任。

今后不論是學校日常安全管理還是發(fā)生安全事故，該是誰的責任就由誰來承擔，不論是學校還是家長，如果沒有盡到相應(yīng)義務(wù)，就要承擔法律后果。同時，通過立法還應(yīng)明確校園安全治理的經(jīng)費來源和保障機制，為校園安全治理提供制度支持。