關于北京市養老服務的相關研究

摘 要：中國面臨非常嚴峻的人口老齡化問題早已毋庸置疑，北京市應對人口老齡化問題更是委重投艱。北京市從1990年開始步入人口老齡化社會的行列，目前處在中度人口老齡化時期，到2030年將成為重度人口老齡化社會。屆時，戶籍人口中60歲及以上老年人口在總人口的占比將超過30%，全市超過75歲的老年人口將有80萬人。據預測，2050年北京市戶籍老年人將超過630萬，這意味著每3個人中就有1名老年人，北京市會進一步邁入超老齡化社會。

近年來，北京市積極采取措施提高養老保障水平、增加老年人福利，一方面，加大養老保障的頂層設計，另一方面，加大養老保障資金投入。養老保障體系是一個立體的多元動態系統，上有頂層的制度、法律設計，下有基礎資金、人力投入，而養老服務則貫穿于整個系統。可以說養老服務是養老保障的核心和靈魂所在，完善的、高質量的養老服務是所有制度安排、資金投入、基礎設施建設等養老保障事業發展目的所在。

本文旨在選取北京典型養老服務機構和個案進行深入研究，進而闡釋北京市養老服務發展目前存在的問題，并探討其形成原因，進而提出完善北京市養老服務的思路和對策。

關鍵詞：養老模式；老齡化；醫養結合

一、北京市人口老齡化和養老服務現狀

（一）北京市人口老齡化概況

北京市第六次人口普查結果顯示，從1990年起北京進入老齡化時代。到2014年，北京市60歲以上的人口達321.6萬人，占人口總數的14.9%，比上年增長38.44萬人，增長率為13.58%。 65歲以上人口達212.3萬人，占人口總數的9.87%，比上年增長16.61萬人，増長率為8.49%，北京市人口老齡化趨勢逐年增加。與2013年相比，60歲和65歲及以上人口占比數值都有所下降，但絕對量在上升。在老齡人口中，2013年北京百歲老人近600人，同比增長8.27%。每十萬個戶籍人口就有4.5位百歲老人，同比增長0.3人。每十萬戶籍人口中百歲老年人數排在前三位的是西城區9.1人、東城區6.9人、海淀區4.7人。按城市區域分：首都功能核心區百歲老年人有195人，城市功能拓展區百歲老年人有261人，城市發展新區百歲老年人有88人，生態涵養發展區百歲老年人有45人，每十萬戶籍人口中百歲老年人分別為78.2人、4.5人、2.7人和2.7人。

北京市老年人口結構變化大致經歷了四個階段：

第一階段：1953年—1964年。在這一階段，65歲及以上老年人口數量總量小、占總人口的比重低，且變化不顯著。65歲及以上老年人口增長量較小，為22萬人。遠遠小于0-14歲的少年兒童和15-64歲人口的增長量，這兩者的增長量均高于200萬人。1953年—1964年，65歲及以上老年人口占總人口的比重增長量非常小，為0.8%。0-14歲的少年兒童占總人口的比重增長量為11.4%，15-64歲人口占總人口的比重減少了12.2%。

第二階段：1964年—1982年。較第一階段，這一階段65歲及以上老年人口總量變化大，由31.1萬人變為51.7萬人，占總人口的比重變化小。本階段65歲及以上老年人口增長量為20.6萬人，較上一階段略有下降、基本穩定，占總人口的比重的增量約為上一階段的兩倍。

第三階段是在第三和第四次人口普查之間。1982-1990年，這八年時間中，65歲及以上老年人人數上升，從51.7萬人上升到68.2萬人，增長了16.5萬人，增量超過0-14歲的少年兒童的增量4倍多。65歲及以上老年人占總人口的比重的增量回到第一階段的水平，但占總人口比重的絕對量不斷、緩步增長。

第四階段是第四次到第六次人口普查，即1990年之后，這一階段老年人口變化明顯。1990-2010年，65歲及以上老年人口的絕對量出現了井噴式增加，幾乎增加了一倍。2000-2010年，這一趨勢略有減弱，但增量仍達到了563.5萬人。本階段少年兒童下降了49.88萬人，下降率為22.82%。這期間老年人數量増長快，增加了約100多萬人，平均增長率為51.23%。老年人口比例也在迅速增加，到2010年，老年人口占比已達到8.7%，較1990年高2.4個百分點，由此可見，北京市老齡化程度逐年增加。

（二）北京市養老服務現狀

北京市已經計劃探索建立長期照護保險制。計劃選取和支持試點區探索建立長期照護保險制度，在海淀區延續已經形成了政策性商業保險模式，在石景山區擬增設社會保險試點模式，該模式下在北京市政府補貼20%的保費后（折合人民幣每人每月76元），重度失能老人可以享受每月1900元的上門護理服務。

“醫養結合”護理模式是指認識養老服務形式多樣化并理清關聯之后，將老年人的身體檢測和診治服務放在首位，而不是和傳統養老模式那樣僅滿足基本的生活需求。“醫養結合”護理模式主要包括五個方面的內容，即服務主體、服務客體、服務內容、服務方式和管理機制。

“醫養結合”護理模式的服務主體是指提供“醫養結合”服務的組織或機構，包含養老院、社區養老機構、醫院、護理機構、老年宿舍等。服務客體是指“醫養結合”服務的需求者。通常情況下，對“醫養結合”服務需求的人包括身體非常健康、身體狀況良好、不健康和難以生活自理的老年人，最核心的需求者是難以生活自理的老年人，主要有殘疾人、患有慢性病的人、病癥容易復發的人、大病初愈的人等。服務內容是指提供“醫養結合”的具體服務形式。具體來說，主要有協助其正常生活、精神撫慰和積極輔助其參與集體活動，此外還包括預防疾病、疾病診治、日常護理、臨終慰藉等一系列的醫療護理服務。服務方式通常有三種形式，包括在養老院或社區開設醫療機構、或者在醫療機構設立養老服務中心、或者將養老機構與醫療機構合二為一。管理機制是指提供“醫養結合”服務相關的管理模式和政策制度。通常包含“醫養結合”服務設立管理機構、提供管理模式、建立管理制度并落實等。

北京市“醫養結合”護理模式發展較好，出現了一大批能夠提供較高水平醫療護理服務的養老服務機構。例如，北京千禾頤養家苑養老服務有限責任公司，該公司旗下共設六個養老分院分散于市區。對高齡老人開設醫務站或護士站，定期為老人進行生命體征數據測量、建立個人健康檔案、控制慢性病。

二、北京市養老服務模式

1、居家養老服務

北京市2015年出臺了全國首個地方居家養老服務條例，即《北京市居家養老服務條例》，通過法律手段維護居家養老，成為我國居家養老服務領域的一個示范案例。到目前為止，北京市居家養老服務又有了新進展，出臺了許多新條例，明確規定居家養老服務內容涵蓋各個方面，其中包括生活類、服務類等，如為老年人提供健康檢查、營養早餐、家政服務等，同時也通過對老年人的具體情況進行劃分，做到不同情況區別服務，對于獨居老人，則更注重陪伴與關心；對于行動不便的老人，則從生活瑣事上給予更多幫助，實現老年人身體需求與心理需求都得到滿足。條例除了明確居家養老服務的內容，還指明了人民政府的履行職責與監督職能。人民政府應集結各方力量，包括區政府與各區街道辦事處，做到最優的資源整合，從而實現全面監督與考核。此外，對于服務領域擴寬到居家養老的企業和社會組織，政府應給予適當補貼，在政策上提供扶持，同時呼吁現有的養老服務機構將服務擴散到與其臨近的家庭中，社會各類資源與力量充分配合，實現最佳效果。條例中還包含許多創新型政策，利用互聯網技術建立服務平臺，實現緊急情況及時呼叫、改善老年人購物限制。同時還要建立志愿者激勵機制，對志愿服務進行等級劃分，充分調動志愿者服務積極性，積極投身于居家養老服務建設。

2、機構養老服務

機構養老是指老年人在養老機構中安度晚年，北京市近年來在著力推動機構養老社會化。機構養老社會化到目前為止都沒有明確定義，許多學者指出機構養老服務社會化是在政府出資與政策扶持下，鼓勵社會各界積極參加養老機構與養老設施的構建，緩解當下人口老齡化造成的壓力，為老年人提供一個棲息之所。通過機構養老，利用投資主體多元化實現壓力分檔，通過集思廣益實現服務內容的多樣性，同時健全市場運行機制，組建更專業化的養老服務團隊。

機構養老服務與居家養老服務和社區養老服務在服務內容上并沒有本質區別，僅是服務提供的主體變為養老機構，享受養老服務的地點從家庭和社區變為某個特定的養老機構。

3、社區養老服務

2014年7月，北京市西城區被國家發改委、民政部確定為“全國養老服務業綜合改革試點區”。北京市西城區面對嚴峻的老齡化現狀，積極整合社會資源，充分利用科技手段，從政策、技術、服務、功能等方面多管齊下，為實現“適度普惠”的養老模式而努力，也為完善大城市中心城區養老服務模式提供借鑒意義。建立完善的養老服務保障體系，為社區養老服務相關工作提供基本保障。一是建立專項制度與專項工作小組，專項小組可細分為養老保障小組、養老服務小組、養老設施建設小組等，利用小組的形式推進社區養老服務工作。二是建立養老專家小組，通過專家構成的智庫小組集思廣益，制定養老服務相關制度與規范，積極組織開展調研活動，使用科學的手段提高養老服務質量與相關決策。三是建立人大專項監督工作機制，加強對專項小組工作詢問與督查，從而建立完善、持久的養老服務體系。

三、北京市養老服務的問題和成因

（一）養老服務標準化程度較低

北京養老服務標準化程度低主要表現在以下兩個方面。一是養老服務機構沒有評級定等的制度。中國餐飲企業有嚴格等級劃分和評定制度，人人都要吃飯，同樣人人都會年老，但是為什么同是服務業，養老服務業就沒有這樣的標準化評價機制呢？二是養老服務水平沒有明確、統一的行業標準。什么養老服務是優質的、什么樣的養老服務是劣質的？如果用這個問題去問老年人和家屬，一定可以得到一些確切的答案，但是用這個問題去詢問不同的養老服務機構和不同的養老護理員，一定得不到確切的較為一致的答案，這就意味著養老服務業行業標準模糊。

（ 二）養老服務人員水平參差不齊

老年人保障水平的高低首先有賴于老年人保障制度的構建情況，其次要取決于社會經濟發展水平和老年人經濟能力的高低。一般來說，在老年人保障制度合理、完善的情況下，社會經濟發展的整體情況平穩較好時老年人保障水平會相對較高。在此基礎上，老年人擁有足夠的經濟實力，能支付年老時所需的住房、飲食、娛樂等生活費用，又能負擔藥物、保健、疾病康復等醫療護理費用時，老年人保障水平的高低將完全取決于養老服務業水平發展的情況。相應的，養老服務水平除了由上述制度構建、社會經濟水平和老年人經濟能力決定以外，在很大程度上受養老服務人員水平的制約。養老服務的實質性內涵是為老年人提供的產品和服務，制度和金錢都不能變成直接供老年人購買和享受的產品或服務。這些產品和服務都要由養老服務人員通過勞動直接生產和提供。因此，養老服務人員的水平直接決定了養老服務的水平如何，進而決定了一個國家或地區老年人保障的水平的高低。北京養老服務人員水平層次不齊，主要表現在養老服務人員整體水平有限，且養老服務人員兩級分化情況嚴重。

四、完善北京市養老服務的思路與對策

（一）政府主體的功能定位

政府在市場經濟的發展中始終起著主導作用，是市場經濟的規則的制定者和實施者。在養老服務供給市場中政府除了要起主導作用外，還應當是最堅實的參與者和合作者。一方面，從頂層設計的角度考慮，社會保障必須要起到兜底和最基本保障的作用與功能。養老服務是老年人保障的一部分，應當滿足全體公民在度過老年階段時基本服務水平上的服務需求。特別是貧困老年人、病殘老年人和失獨老年人的養老服務保障是政府必須承擔的責任，市場不會自發的保障這部分特殊老年人群體的養老服務需求。另一方面，政府在養老服務供給市場上還應當是合作者，與企業組織、非政府組織充分合作。

（二）企業組織的功能定位

企業是以營利為目的的組織，活躍的企業組織是市場充分競爭的必要條件。市場是養老服務的發展和完善的必要條件，養老服務企業的充分參與是養老服務市場的繁榮和穩定發展的重要保障。養老服務企業在養老服務供給市場上應當充當主體地位，促使養老服務的供給市場充分競爭。企業組織充分參與到養老服務的市場中，可以保證養老服務行業的充分競爭進而帶來優質的養老服務、合理的價格定位。企業組織參與養老服務供給市場，能夠促進養老服務技能的創新和發展；能夠激發潛在的養老服務行業的勞動力數量；能夠滿足經濟條件優越、生活品質要求高的那部分老年群體的需求。

（三）非營利組織的功能定位

非營利組織又稱NGO組織，是不以營利為目的、為了實現特定的目標而存在的。非營利組織在養老服務供給市場上應該是：首先，非營利組織能夠滿足老年人對養老服務的多元化需求。比如低收入群體、農民工群體、犯罪群體年老后，對養老服務的需求迫切等待非營利組織滿足。因為他們既不夠政府的“低標準”，又不夠企業組織的“高標準”。其次，非營利組織在養老服務供給市場中能夠彌補政府和企業的雙重失靈。政府容易出現“政府失靈”和搭便車的情況，市場由于信息不對稱和壟斷會也會出現“市場失靈”，非營利組織可以充分彌補這一點。最后，非營利組織可以為養老服務決策提供政策咨詢建議。非營利組織能夠及時的反應老年人對養老服務的需求和評價，其自身的業務組織的專業性和接觸養老服務對象的深入性，能夠更好的為政府提供制定養老服務政策的咨詢和建議。

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作者簡介：

徐冬（1993-），女，河北承德，中央民族大學管理學院2016級社會保障專業碩士研究生，研究方向：養老保障。