關于寧波推進政府購買服務的對策研究

新時期，推進政府向社會力量購買服務，是加快政府職能轉變和提升公共服務水平的重要舉措。作為政府購買服務的主要承接主體之一，社會組織在促進經濟發展、管理社會事務、優化基層治理等方面發揮著不可替代的作用。隨著《財政部、民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》的出臺，政府向社會組織購買服務（以下簡稱“政府購買服務”）勢必將迎來新一輪的大發展。寧波早在“十五”期間就開始探索實施政府購買服務制度，建議瞄準這一“風口”，出臺更多實質性舉措，將其作為全面深化改革和提升城市品質的一個重要突破口。

我市政府購買服務的主要成效

寧波的政府購買服務起步較早，也產生過以漁業互保協會等功能型和農經協會、工業類協會等項目型購買服務為代表的成功案例。寧波自2014年下半年啟動新一輪政府購買服務改革以來，取得了階段性成效。

部門運作機制逐步成熟。寧波在政府購買服務方面的頂層設計較為完善，確立了“一個實施意見+若干配套制度”的制度框架和“政府統一領導、財政部門牽頭，機構編制、人力社保、民政、市場監管、審計和行業主管部門協同，職能部門履職，監督部門保障”的工作機制，“編辦梳理職能清單—財政制定購買服務目錄—各部門制定購買計劃—財政審核計劃—各部門實施計劃—項目績效評估—監察審計監督”的工作閉環基本形成，試點工作取得了一批可推廣的經驗，大幅提高了政府購買服務的資金比例。寧波市級各部門編制的2016年政府購買服務預算實現了預算編制的全覆蓋，2015年全市服務類政府采購金額同比增長47.56%。

社會組織發展速度加快。2015年，寧波市、縣兩級共有797家社會組織納入承接政府轉移職能和購買服務推薦性目錄，另有一些社會組織進入寧波的“地方糧票”——資質目錄中，大批社會組織依托政府購買服務提升了專業化水平。隨著《關于做好行業協會商會承接政府購買服務試點的工作》制定出臺，寧波各行業協會商會充分發揮涉及面廣、專業性強的優勢，2016年以來共承接涉及19個部門的33個政府購買服務項目，累計金額達到578萬元，項目內容覆蓋專業培訓、社會調查、公益活動、行業治理、決策咨詢等，一批具備專業和成本優勢的社會組織團隊脫穎而出。

公共服務水平加速提高。寧波社區矯正、養老服務等一大批原本政府部門直接參與卻“吃力不討好”的公共服務有了較大的改觀，發揮了政府項目資金“四兩撥千斤”的作用。2015年，寧波市級各相關部門和各區縣（市）在教育、文化、體育、養老、就業、社保、醫療衛生、公共法律等服務領域分別選擇了1-2個條件成熟、影響范圍廣、便于探索多元化購買服務方式的項目進行試點，梳理形成13個社會影響較大、群眾反響較好的政府購買服務典型案例，形成了一批可復制的試點經驗。其中，我市政府購買職業教育和公共文化服務兩個項目被列為全省第一批政府購買服務示范項目。

社會治理水平不斷提升。近年來，一些原本政府部門觸及不到、群眾自治又無法解決的領域中嵌入了社會組織的身影。通過政府直接購買服務，紅領之家、寧海商會服務中心等具備專業優勢的社會組織在困難救助、矛盾調處、人文關懷、心理疏導、矯治幫教等領域提供精準化的服務，成為基層社會治理的重要力量。在政府購買服務的引導下，通過81890等平臺和城鄉社區社會組織的整合，基層群眾廣泛開展自治與共治，深度參與養老助殘、生態環保、助醫助學、流動人口社會融入、農村留守人員關愛等各個領域的社會事務，提升了社會治理水平。

當前我市政府購買服務中存在的主要問題

政府購買服務的動力還不夠充足。政府部門的思想認識不到位，“攬權卸責”的官僚思維仍然存在，“不敢買”“不想買”的思想成為工作推進的一大障礙。機構改革不到位，部分市場化領域的事業單位“去行政化”改革相對滯后，一邊設機構養人辦事、一邊花錢購買服務的“兩頭占”現象仍然存在。引導機制不到位，現行政策文件購買服務的剛性不足，只解決了“哪些服務可以買”的問題，卻沒回答“哪些服務必須買”。

政府購買服務的流程還不夠精密。購買目錄有待進一步細化，現行的指導性目錄大多表述為“粗線條”的類目，現實指導性和操作性不強。購買流程有待進一步規范，信息公開不充分、操作不規范等問題依然存在。如一些項目僅發布在行業主管部門的官網上，有些限額以下項目甚至直接“委托”，不少部門沒有嚴格執行在目錄中購買的規定。績效評估有待進一步加強，政府自身缺乏專業化的評估手段，歷史數據的積累又沒有形成體系，容易被社會組織“忽悠”。

政府購買服務的視野還不夠開闊。政府購買的服務內容過于局限，大多屬于自身事務性工作，缺乏創新性、開拓性及職業資格認定等“含金量”較高的項目。購買對象過于集中，傾向于向行業協會等“官辦”或有官方背景的社會組織購買。如2015年度市本級推薦性目錄中社會團體多達147家，社會服務機構和基金會僅分別為22家和1家，2016年度新增的則分別為37家和7家、1家。購買方式過于單一，停留在“政府發包、社會組織承包”的簡單模式，且項目周期一般僅為1年。

政府購買服務的保障還不夠落實。政策支持力度不足，公共財政預算與實際需求仍然不相匹配，資金總量相對不足。管理人員配置不夠，聯席會議制度相對松散，日常工作均由財政部門的相關人員兼理。容錯糾錯機制缺失，在全面從嚴治黨的背景下，不少領導干部出于求穩的心態不愿涉足可能出現紀律風險的領域，仍習慣于養人干事的傳統模式。

社會組織能力建設還不到位。社會組織隊伍建設有短板，寧波市本級551家社會團體平均僅有2.32名專職工作人員，330家社會服務機構的專職工作人員中中級以上職稱僅占23.5%。內部治理存在短板，“重業務、輕治理”現象依然存在，章程與執行“兩張皮”、與關聯企業相粘連的情況較為普遍，人事管理、信息披露等制度缺失的社會服務機構均有20%左右。品牌打造有短板，上規模的知名社會組織數量較少，市本級資產達到500萬元以上的社會團體和社會服務機構各僅有37家。功能類型有短板，市本級登記的四類協（學、商）會占據了“半壁江山”，社會服務機構又多集中在教培、體育等行業，出現了一些領域政府“撒錢”卻無人接的尷尬局面。

社會組織的資質管理還不到位。社會組織的評估范圍還不夠廣。截至2016年底，全市社會組織評估率為67.2%，距離文件中提出的“到2020年底社會組織評估率不低于80%”的目標仍有不小的差距。信用體系還不夠全。社會組織承接政府購買服務的信用體系尚未建立起來，社會組織信用系統尚未接入全市統一的信用信息系統。推薦目錄還不夠優。優勝劣汰的機制尚未完全形成，動態調整的力度還有待進一步加大。

社會組織的承接準備還不到位。社會組織的意識跟不上，不少社會組織尚未將該項工作視為發展的契機，缺乏獲取相關信息與參與承接的意識。一些社會組織不了解承接購買的方式與流程，空有承接的意愿卻缺乏相應的渠道。部分社會組織在養老服務等業務的標準方面與政府部門要求的“國標”“省標”“市標”不對路，導致業務對接不上。

提升我市政府購買服務水平的對策建議

以制度創新為引領，增強政府購買服務的動力。政府部門要優化指導目錄，在現有基礎上進一步推出更具操作性的指導性目錄，逐步探索“非禁即入”的負面清單管理制度。要強化剛性約束，探索推出在公益慈善等部分功能服務項目及高度市場化領域適用的“強制購買目錄”，力爭在政府新增公共服務支出通過政府購買服務解決的部分中，將向社會組織購買的比例提高到30%甚至40%以上。

以機制完善為抓手，改善政府購買服務的方式。政府部門要拓展購買范圍，探索公共服務需求征集機制，鼓勵優先購買民生保障等領域的公共服務，將一部分成熟的民生服務轉為常規性項目。擴大承接主體，拆除對“草根”社會組織的“隱形門檻”，允許成立不滿三年但具備資質且無不良記錄的社會組織參與，加強對推薦性目錄的動態管理和跟蹤復核。豐富購買形式，與PPP試點相結合，靈活采取公私合營、拆分采購、憑單式購買等方式，鼓勵購買主體選擇合理的采購方式和項目周期。明確購買導向，建立承接購買與評估等級掛鉤的激勵機制，優先向4A級以上社會組織購買服務，限額以上項目只能由5A級社會組織承擔。

以多方參與為宗旨，優化政府購買服務的流程。政府部門要搭建流程平臺，制定操作指南，建立統一信息發布平臺和管理信息系統，優化項目申報、預算編制等工作流程，通過“寧波政府招標采購平臺”公開招標的方式確定承接主體。優化績效評估，運用微信等新媒體平臺暢通服務對象滿意度反饋渠道，推進第三方評價，探索將績效評價結果與合同資金支付掛鉤的激勵約束機制。強化監督問責，建立健全由購買主體、服務對象、專業機構和職能部門組成的綜合性評審機制，防范暗箱操作、層層轉包、利益輸送等問題出現。

以培優促建為根本，提升政府購買服務的質量。政府部門要規范內部治理，在評估指標體系中提升內部治理的分值比重，引導推進現代社會組織體制建設。吸引人才集聚，培育、引進一批社會組織帶頭人并納入人才體系，對專業技術人員執行與相關行業相同的職稱評定等政策并給予相應補貼，提高預算中的人工成本比例。打造龍頭品牌，加強樞紐型社會組織建設，發揮好跨區域社會組織的“鲇魚效應”，引導與企業開展跨界合作，支持申報國家級、省級服務項目。構建幫扶體系，建立兩級培育發展專項資金，擴大公益創投支持規模，落實符合條件的社會組織享受稅收優惠和適度利潤分配政策，推出社會組織版8718平臺，將社會組織納入“三重三跨”掛職鍛煉的渠道，開展“黨政干部進社會組織”行動。

以制度創新為支撐，強化政府購買服務的保障。政府部門要加快信用體系建設，構建統一的社會組織動態管理信息平臺，建立承接購買信用記錄共享、公開及應用機制，完善社會組織異常名錄和失信黑名單制度。強化標準對接，推廣政府購買居家養老等服務的業務標準，通過等級評估和價格杠桿的靈活調控推動能力建設與公共服務的要求相適應。搭建溝通平臺，吸納有區域影響力的社會組織進入基層共治平臺，邀請5A級社會組織負責人列席黨委、政府在相關領域的會議并發表意見建議，發揮其在發現新增公共服務需求、促進供需銜接方面的積極作用。

（作者單位：寧波市委政研室）

責任編輯：張逸龍