基于公平視角下我國養老金并軌的現實困境和改革路徑分析

摘 要：長期以來，養老保險“雙軌制”引發的公平性問題備受批評。終于，在長期的試點和實踐的基礎上，2015年1月14日，國務院出臺了機關事業單位養老保險改革方案，破除養老金“雙軌制”邁出了實質性的改革步伐。但伴隨著改革進入深水區，并軌之后養老保險中深層次的問題也不斷顯現和暴露。基于公平理論的視角，分析我國養老金的現實困境并提出完善的對策，以期推進改革不違初衷地解決養老保險制度安排的公平性問題。

關鍵詞：公平 養老金并軌 漸進式改革 路徑分析

由于存在明顯的不公，養老金“雙軌制”為公眾詬病已久，改革呼聲此起彼伏，但卻一直無法取得實質性的進展。2015年1月14日，在正處于“十二五”收官之年和“十三五”規劃設計之年的關鍵點上，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，該《規定》的核心內容即為對企業和機關事業單位保險制度進行并軌，從而逐漸消除二者在制度設計上的差別待遇。至此，中央的養老保險制度改革的思路已經十分明晰，機關事業單位在養老金待遇上的享受的特權也將隨著《決定》的頒布成為歷史。

一、養老保險公平的內涵之爭

養老保險制度是保證國民老年生活和維護國家穩定和諧的基本制度安排，進入現代社會以后，社會保障的目標則日益融入了人道主義和社會公平的理念。什么是養老保險的公平？公平意味著養老金待遇的無差別化還是允許差異的存在？這一系列的問題引發了學術界關于養老保險公平性的激烈探討，主要形成了保守派、激進派和改良派三個派別的理論觀點。

保守派的主體往往是雙軌制下的既得利益者或新自由主義的倡導者，他們認為養老保險差異化的存在無可厚非，企圖在一定程度上維護原有雙軌制的不公平性。回顧跌宕起伏的雙軌制改革過程，其中很大的阻力直接就來源于不同利益群體之間的沖突。另外，大多數新自由主義者認同卡爾多（ Nikolas Cardol）-希克斯（ John·R·Hicks） 提出的補償標準理論，“在長期的一系列政策改變之中，政策改變對于收入分配的影響是或然性的，這次是這些人受益，使另一些人受損，下次可能是這些人受損而使另一些人受益，結果相互抵消，而是全社會所有人都受益”。因此他們認為公平僅僅指的是人們在市場競爭中的起點公平，而每個人因履行義務和自身能力的不同，勢必會造成在適者生存和優勝劣汰的市場環境中結果的不公平。這種公平的價值取向有一定的可取之處，無論從歷史還是實踐的角度來說，過度的公平必然會帶來效率的減損。但是從客觀公正的角度來說，保守派的理論還是難以站住腳跟。企業和機關事業單位的職工雖然職業性質不同，但是勞動性質相同，并且就雙軌制下養老金計發辦法來看，兩類群體養老金發放的起點公平都不足以滿足，待遇水平相差甚遠，如果不進行改革，勢必會影響社會穩定和公平正義的實現。

相反，激進派的觀點就直接站在了保守派的對立方。激進派認為一項制度如果滿足了大部分人的利益，可以忽略一小部分人利益，但是如果一項制度使得大部分的人群利益受到損害，就應該予以取締。基于此，他們認為雙軌制使得養老保險偏離了公平的運行軌道，僅僅使得一小部分人獲得利益，因此只有消除雙軌制，才能保證機關事業單位和企業職工待遇的公平性。追溯這種思想的源泉，早在兩千多年前，孔子就提出“丘也聞有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾。” 自古以來，公平理念的追求早已深入人心。可見，當分配的不公平引起激烈的群體沖突的時候，社會的穩定性將會受到威脅。盡管雙軌制的弊端是暴露無遺的，但是任何制度都具有雙面性，任何一次的改革也不能一蹴而就。雙軌制下養老保險的不公不在于雙軌制的制度本身，而在于制度背后更深層次的利益分配、政治、經濟和歷史等因素。因此，這種觀點雖然體現了學者們緩解不公平問題的勇氣和決心，但是也存在一定程度上的左的激進色彩。

改良派則克服了保守派和激進派理論的局限性，認為公平不等于分配的均等化，承認有一定差距和張力的公平才是最大的公平，從而主張對養老保險進行改革，盡可能保證公平性的最大化。他們的理論基礎主要來源于羅爾斯的正義論，羅爾斯的正義原則主要有兩個方面的內容。這里，第一條原則實際上就是自由優先的原則，第二條原則即是機會平等原則和差別原則的結合。機會平等原則對應的就是社會公平中的基本公平，即在包括公共設施、政府服務、教育保障等基本生活保障層面上的公平，對每個公民都一視同仁的公平。差別原則對應的就是比例公平，即社會成員在爭取社會財富或者享受社會資源過程中的公平。因此，這種觀點既承認了雙軌制存在的歷史價值和必然性，也堅持了實事求是和與時俱進的觀念，在實踐中檢驗和發展真理，不斷完善養老保險體系以達到帕累托最優，使之成為更加合理公平的養老保險制度。

二、基于公平視角下養老金并軌后的現實困境分析

不可否認的是，并軌確實使得養老保險改革取了實質性的進步，實現了養老保險的起點公平。然而，任何一項改革都是漸進式的，改革初期面臨難以規避的陣痛期，并軌之后也面臨眾多的困境和挑戰。

1.實現公平價值的挑戰。雖然改革已經在形式上實現了企業與機關事業單位職工繳費的公平性，但是為了實現實質上的公平，還需要做更多的努力。首先，養老保險制度要進一步融合。雖然改革之后，機關事業單位養老保險與企業職工養老保險制度模式相同，但是兩個群體的養老保險仍然是單獨分開管理。這就意味著在并軌后，職工養老保險制度的真正的統一仍有進步的空間，最終實現從形式上的公平到實質上的公平。其次，養老金水平要進一步拉齊。為了保證公共部門員工的待遇不降低，改革中的一項措施是建立具有強制性特點的職業年金制度。而相反，企業年金制度具有自愿性的特征，在很大的程度上還受到市場環境和企業運營狀況的約束，因此不同的年金制度的設計可能會拉開兩類群體之間新一輪的養老金差距。

2.既得利益群體的阻撓。養老保險改革中既得利益者的阻撓是給改革造成制約的關鍵因素。首先，中國自古以來就深受“官本位”思想的影響，并軌意味著機關事職工將和企業職工一樣，再也沒有享受養老金特權的可能。這對于長期處于權力核心的機關事業單位職工來說，不僅是養老金待遇的降級，更是社會地位的降級，所以他們很難對改革投上支持的一票。2009年3月，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進行事業單位工作人員養老保險制度改革試點的過程中，在開展的較早的廣東省，有關部門起草的事業單位人事制度改革計劃方案一經公布，立刻在教育及醫療衛生領域引起了小范圍的“退休潮”。其次，改革中的既得利益者同時也是此次改革的主導者，而此次改革又涉及到機關事業單位職工的核心利益，政策的制定者一方面不想打破自身享有的既有特權，但是另一方面迫于民眾和社會的壓力又必須改革，這樣的情形下勢必會影響其改革的決心和魄力，改革的進程步履維艱。

3.財政收支失衡的制約。當前，我國經濟發展所面臨的國內外環境正在發生重大變化，習近平總書記在 APEC工商領導人峰會上明確指出中國經濟已經呈現出新常態。經濟新常態也會帶來養老制度改革的新常態，經濟增速放緩直接導致財政收入的減少。2016年1月19日國家統計局公布2015年GDP增長率為6.9%，創25年來新低。改革后，根據養老保險改革“老人老辦法，新人新辦法”的原則，如何支付“中人”的養老金待遇就成為了首當其沖的問題。根據專家測算，事業單位“中人”成本約3.7萬億元，機關單位“中人”成本約4.5萬億元，“中人”的轉軌總成本比全國企業職工養老保險基金累計結余還高出2倍多。在經濟下行的時期，地方財政也面臨著巨大壓力，中央財政需要繼續加大對地方財政的轉移支付力度，如何分到足夠的“蛋糕”以滿足社會保險制度的可持續發展，又是一個新的難題。其次，經濟結構的調整和產業結構的優化升級必然會勞動力的加速流動，勞務輸出和輸入日益頻繁。這就要求加強全國社會保險金的全國統籌，建立統一的社會保險制度和提高制度的便攜性，然而這些舉措的實現是以加大財政收入和轉移支付為后盾，這無疑給財政負擔又帶來了新的挑戰。

三、我國養老金并軌后的改革路徑探析

中國養老金雙軌制備受詬病的癥結不在于雙軌制本身，而是在于雙軌制下不同群體之間養老金待遇水平的差距。一項涉及社會公眾利益的制度設計是否公平，關鍵在于不同利益集團在設計中是否取得了公正的待遇，是否滿足了不同群體的合理預期。因此，在改革進入深水區和面臨囿限的特殊時期，遵循“公平、正義、共享”的價值理念，才是未來改革要毫不動搖的方向，在此基礎上，進一步推動我國養老保險制度的和諧發展。

1.明確養老保險改革公平性的價值取向。養老保險改革的根本目是促進社會的公平發展，縮小群體間的退休待遇差距，使得全民共享經濟發展的成果，任何一項社會保險制度的改革都要以公平性為根本前提。改革要做到公平與效率的兼顧，在保證有張力的公平的基礎上促進效率的提高才是對公平最好的詮釋。因此，在改革的過程中，既要避免激進式的“一刀切”，全然否定雙軌制存在的歷史意義，也要避免保守式的“假單軌”，只注重消滅制度上的雙軌，而不追求實質意義上的公平。在制定改革的具體政策辦法時，要始終明確公平性的價值取向，確保不同群體間的公平性，避免不同利益群體之間的沖突，消除碎片化，推動改革的順利進行。

2.推動建立統一的全民養老保險體系。養老金的并軌，并不能只涉及事業單位人員，也要將公務員群體納入其中。首先，在遵循平穩過度的原則的基礎上，逐漸實現公務員、事業單位工作人員與企業職工基本養老保險的整合，形成多層次的統一的養老保險制度。其次，要加快職工基本養老保險全國統籌進程，統一兩類制度的運營管理，在此基礎上，再整合城鄉居民養老保險制度，建成全面國民基礎養老金。最后，還要同時深化各項配套措施的改革，如對工資制度的改革，推行公務員勞動合同制等。

3.積極應對來自財政壓力的挑戰。首先，政府應盡快給出養老保險改革實施細則，提高對精算技術的了解和使用水平，對機關事業單位養老保險改革進行財政支付壓力和基金長期收支運行的測算，這有利于為我國基金運行提供預警機制。其次，要加強并軌后財政配套支出的必要性認識，要從長期的角度動態分析不同時期、不同年齡段的人口對養老金支付的需求狀況。最后，要加快發展經濟，優化經濟結構和財政支出結構，做到開源節流。越是在經濟形勢不容樂觀的情況下，越是要注重民生問題，把握好經濟發展和民生事業之間的關系，實現民生事業的發展和經濟增長之間的良性互動。

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作者簡介：姚璐璐（1993.08—）女。民族：漢。籍貫：安徽省安慶市。學位：碩士學位。研究方向：社會保障。