鄉鎮、街道非稅收入收繳制度改革路徑研究

摘 要：從非稅收入規模、項目、收繳管理方式等方面對樣本市非稅收入管理現狀進行分析，提出了縣鄉聯動、分級管理的鄉鎮、街道非稅收入收繳管理模式，并給出推動鄉鎮、街道非稅收入收繳制度改革的相關建議。

關鍵詞：非稅收入 改革路徑

一、樣本市鄉鎮、街道非稅收入管理現狀

1.非稅收入的構成。政府非稅收入主要包括六大類：行政事業性收費收入；政府性基金收入；罰沒收入；國有資源（資產）有償使用收入；國有資本經營收入；其他非稅收入。隨著收費項目的逐年取消，目前該市鄉鎮非稅收入項目較少，具體鄉鎮非稅收入項目有四大類，共41種（其中，合法非稅收入30種，不合法非稅收入11種）。

2.非稅收入的規模。為了提高財政收入質量、降低非稅收入占比、規范收費行為、減輕企業負擔，近些年來，國家、省、市各級不斷取消收費項目。在這一大背景下，該市鄉鎮非稅收入項目和規模相比以前逐年減少，鄉鎮非稅收入不穩定、彈性大，各鄉鎮之間非稅收入的差異較大。總體來看，根據實地調查統計可知，2016年全市鄉鎮、街道公共財政收入總額為1612232萬元，其中非稅收入為139398萬元，占公共財政收入的8.65%。

3.非稅收入的管理模式。根據調研可知，目前該市鄉鎮非稅收入收繳管理方式主要有以下三種：

一是納入財政所統一核算的鄉鎮行政事業單位，執行的是單位開具手工票據，銀行收款，統一納入財政專戶核算管理。該種方式中使用手工票據，是指使用時由用票人根據有關規定用手工填寫的財政票據。手工票據在查詢、保管、處理方面存在弊端，造成大量的財力、物力浪費。

二是鄉鎮參照區一級的非稅收入管理方式。自正式實施非稅收入收繳管理制度改革以來，與市財政同步，依法對非稅收入實行規范化管理，改革傳統的票據管理方式，以計算機管理代替人工管理，實行非稅收入“單位開票、銀行代收、實時入庫”的征繳方式。

三是單機開票的方式。該市自主開發了非稅收入收繳系統軟件，并將其運用到鄉鎮一級。在實際操作中，該系統在一定程度上可以避免項目名稱不統一、票據使用欠規范的現象，為鄉鎮非稅收入收繳管理的電子化改革起到良好的示范帶頭作用。

二、某市鄉鎮非稅收入管理存在的問題

1.非稅收入征收與管理問題。一是非稅收入來源不穩定。鄉鎮非稅收入來源不穩定，彈性大，大部分鄉鎮的主要收入是拆遷、征地收入，此種收入不可持續。與此同時，非稅收入在各部門間比重不合理，如根據調研統計可知，鄉鎮（街道）非稅收入中派出所代收的平安綜治費占很大的比例。二是非稅收入立項管理不規范。在鄉鎮非稅收入的管理過程中，仍存在非稅收入項目不規范，征收隨意性大的問題；存在自立的非稅收入項目，有些收費項目不包含在規定的收費項目目錄里，一些執收單位隨意設置收費項目、擅自提高收費標準、亂收費、亂罰款。

2.預算管理方面問題。目前對鄉鎮非稅收入管理主要存在著收入實質上仍歸部門、單位所有，反映為“誰收誰用、多收多用”的問題。非稅收入的所有權、使用權和管理權未真正歸位，財政資金效能難以發揮整體效應。而且，鄉鎮非稅收入來源不穩定、彈性較大，在非稅收入預算編制上難以做到準確、科學；各單位非稅收入預算約束力不強，分配具有隨意性，存在使用上的浪費，執行不夠嚴肅，亟待完善。

3.監督檢查力度不足與法制建設滯后。目前，監督對象不全面，如對財政部門非稅收入監管不深入，對執收單位只重事后監督，而忽略事前、事中監督。同時，非稅收入管理的法規制度建設相對滯后，相關規章制度基本都屬于政策性文件，從中央到地方，在收費立項、征收標準、征繳管理，票據使用、資金管理和情況反饋等各個環節，并沒有一套很完整統一、系統規范的法律法規。

4.從業人員問題。從業人員存在年齡普遍偏大的現象，電腦操作不熟練；對非稅收入的概念理解不清；對非稅收入電子化有排斥的情緒等。對于已經實施電子化管理的執收單位，計算機及網絡系統管理專業技術人員缺乏，對系統運行中出現的問題不能及時處理解決，特別是一些單位財務人員操作過程中出現失誤時，財政部門后臺管理系統需要軟件工程師才能處理，影響了非稅收入的及時解繳和票據的繳驗。

三、鄉鎮非稅收入收繳制度改革的路徑選擇

1.規范非稅收入征收管理。健全非稅收入征管系統。要結合“金財”工程的整體部署，特別是以“金財”工程中的收入管理系統為依托，通過銀行代收和相關應用軟件的不斷完善，實現非稅收入信息規范化、科學化、智能化、網絡化的管理目標，控制執收單位的收入項目、標準、賬戶設置、票據使用等，規范執收行為。

2.完善非稅收入預算管理。預算管理的進一步完善有助于推進“收支兩條線”的貫徹實施。通過強化部門預算、編制綜合預算，將非稅收入逐步納入預算管理，充分發揮財政的資源配置職能作用，對行政事業單位實行收支脫鉤，根據非稅收入的不同性質和種類，對非稅收入分別實行一般預算、基金預算和財政專戶管理，將非稅收入納入預算管理，對非稅收入形成的財力實行統籌安排，適當調劑。

3.強化非稅收入監督管理機制。應進一步健全政府非稅收入監督檢查機制。首先，要提高非稅收入管理的透明度，逐步實現各類管理信息由不完全公開到完全公開的過渡。其次，要協調處理好各方監督主體之間的關系，充分發揮財政、審計、社會輿論等的監督作用，重點檢查是否應收盡收、是否足額繳入國庫和財政專戶、涉及專項支出的是否專款專用，逐步建立起主體多元、分工合作、互為補充的新型監督管理機制。此外，建立和完善收入稽查、舉報、違規處罰和責任追究等監督管理制度。

4.推進非稅收入管理法制建設步伐。通過構建完善的法律體系，才能實現對政府非稅收入管理的法制化、規范化。非稅收入的法律制度應該就非稅收入的性質、范圍、分類、支出規范、征繳管理、票據管理、監督檢查、獎勵懲處、資金管理、退付管理等方面做出明確規定，形成一套完備的非稅收入征收管理法律制度體系，為非稅收入管理工作依法規范運行提供強有力的制度保障。具體到地方政府還要結合當地實際，考慮到可操作性，頒布一系列管理條例，使非稅收入管理實現有法可依，執法必嚴，違法必究。

5.注重從業人員的培訓與學習。進一步開展鄉鎮非稅收入管理業務培訓，增強非稅收入管理水平，提高政策的執行力。要加大宣傳力度，充分重視，并明確非稅收入“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政”，徹底改變長期以來形成的非稅收入“誰收、誰用、誰管”的傳統做法。為了這一目標的最終實現，可以從下列工作入手：第一，加大政府宣傳力度，充分利用各種媒介來普及非稅收入的相關知識，統一思想，提高各相關單位和部門對非稅收入收繳管理制度改革的認識，促進收繳制度改革工作的開展；第二，樹立全局意識，要從財政改革和經濟發展的高度來認識加強非稅收入管理的重要意義，明確對非稅收入的規范管理同對稅收的管理一樣重要，突出強調非稅收入對整個國民經濟的重要性，第三，確立宏觀調控的觀念，明確代表政府管理一切財政性資金是財政部門的基本職責，強調財政部門是非稅收入管理的唯一主體；第四，要加強相關技術學習，特別是計算機及網絡系統管理專業技術學習，增強從業人員業務技能，科學制定培訓計劃，保證培訓經費，分期分批進行輪訓，交流好的做法和先進經驗，以提高其工作效率和管理水平。

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作者簡介：巴焱（1985—）女。江蘇鎮江人。助教。研究方向：經濟學。

※基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目（2016SJB710072）.