上海自貿區的政府職能轉變研究

摘 要：上海自由貿易區的建立是我國重大的戰略決策，它肩負著我國在新時期加快政府職能轉變，積極探索管理模式創新的重要使命。在上海自貿區建設的進程中，推動政府職能轉變是我國政府當前需要解決的迫切任務。鑒于此，本文首先闡述上海自貿區政府職能轉變必要性，然后分析其職能轉變的有益嘗試，以及存在的問題。最終，針對上海自貿區職能轉變存在的問題，提出相應的完善對策，以期為上海自貿區政府職能轉變的實踐提供一些參考。

關鍵詞：上海自貿區 政府職能 轉變

2013年8月22日經國務院正式批準設立了上海自由貿易試驗區（簡稱自貿區），被視為中國重啟改革的標志性事件。上海自貿區以制度創新為起點，帶動金融、稅收、貿易、政府管理等一系列政策變革，起到巨大的示范效應，這不僅與國際接軌，還承擔國內改革的重任，甚至起到倒逼行政體制改革的作用，與國務院積極推進的政府職能轉變的方向是一致的。因此，本文以上海自貿區作為對象，研究其職能轉變的現狀，依據現實情況，完善上海自貿區政府職能轉變的方式。

一、上海自貿區政府職能轉變的必要性

政府職能轉變是指國家行政機關在一定時期內對社會公共事務的職責、作用、功能的轉換與發展變化，包括管理職權、職責的改變，管理角色的轉換，管理手段、方法及其模式的轉變。上海自貿區建設必然要推動政府職能轉變。

1.中國經濟的發展現狀的要求。從國內經濟的現實情況來看，中國經濟在經過改革開放以來的高速增長后，習慣于用投資拉動經濟的增長方式暴露了許多弊端。設立上海自貿區是中國經濟轉型的重要舉措，實行對內、對外的“雙向開放”，通過建立國際通用規則來限制行政權力、規范政府行為，為全面深化改革和擴大開放探索新路徑。

2.上海自貿區治理現代化的要求。首先，上海自貿區要形成政府、市場、社會等力量的多元治理格局，政府是格局中的主體之一。其次，公共服務供給模式創新的需要。公共服務應該由政府來主導提供，其他差異化服務、公益性服務可以各種方式交由私人部門和第三部門提供。另外，政府決策民主科學的需要。缺乏科學民主的政府決策，會給自貿區的改革帶來重大的損失。綜上所述，政府作為治理現代化的重要主體，職能方式的轉變至關重要，這與上海自貿區治理現代化的要求相契合。

3.建立服務型政府的要求。服務型政府職能模式的核心是“簡政放權”，要讓“市場在資源配置中起決定性作用”，政府應清晰定位、明確職責，做好分內事，即確保市場參與者在公開公平透明的法制環境下自主參與市場活動。而政府職能轉變就是要形成高效、透明、法治的行政管理體制，真正做到政府的歸政府，市場的歸市場，推動上海自貿區改革，以提高開放型經濟水平。

二、上海自貿區政府職能轉變的現狀

1.上海自貿區政府職能轉變的有益嘗試。

1.1負面清單管理模式。中國首份對外商投資進行準人特別管理的“負面清單”（《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準人特別管理措施（負面清單）（2013年）》）的出臺，充分體現了政府管理理念和手段的轉變。所謂“負面清單”，也稱負面清單管理模式，相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的領域和產業。凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明。

負面清單管理模式是新一屆政府職能轉變、簡政放權模式的重要探索。上海自貿區對“負面清單”沒有涉及到的領域，通過備案制與備案管理的方式，對這些外商投資項目，最快四天就能夠獲得營業執照、企業代碼和稅務登記證等。“負面清單”模式的實行，促使政府減少行政審批程序，提高工作效率，這無疑加快了政府職能轉變的步伐，把更多的關注度轉移到過程監管上，從“事前審批”的模式轉變為的“事中、事后過程監管”。

1.2信息共享與公開制度創新。上海自貿區正在建立自貿實驗區監管信息共享機制和平臺，力圖實現海關、

檢疫、海事、金融、發展改革、商務、工商、質監、財政、稅務、環境保護、安全生產監管、港口航運等部門監管信息的共享，以優化管理流程，提供高效便捷服務。

為創新信息公開制度，上海自貿區從以下三個方面著手創新。首先，主動公開現有政策文本，為企業提供相應的信息，并接受企業與社會公眾的監督。其次，建立規范性文件提請審查制度，為信息公開提供相應的保障。最后，重視信息的更新與管理，從提高政府管理的透明度，營造公平透明的競爭環境。

1.3社會信用體系建設。2014年4月30日，上海市公共信用信息服務平臺正式開通，成為社會信用體系的建設的先行者。今后，信用體系服務平臺還會不斷完善，擴大信息收集和運用的范圍，激勵守信，嚴懲失信行為，為社會各界的生活和工作提供應有的信用服務。

對于上海自貿區社會信用體系建設而言，其各部門可以在市場準入、貨物通關、政府采購以及招投標等工作中，記錄有關企業及相關責任人信用的相關信息，查詢相對人的信用記錄，運用相關的信用產品，并給予信用良好的企業和個人以便利和獎勵，約束和嚴懲失信企業和個人。此外，上海自貿試驗區應鼓勵企業和個人開發和運用各方面信用信息開發的產品，為行政監管、市場交易等提供相應的信用服務。

2.上海自貿區政府職能轉變面臨的困境。

2.1負面清單模式管理上的問題 。準入前國民待遇加負面清單管理模式強調事前監管，但若無充分的事中事后監管的配套，勢必影響市場經濟秩序。在負面清單模式管理上的制度還有待完善，主要體現在以下幾個方面。

一方面，備案制推行提高監管難度。以備案制代替審批制的商事登記制度改革是輔助“負面清單”管理模式的一大創新，通過經濟和法律手段、產業政策、技術標準、信息引導等實現有效調控的項目改為備案管理。但是，該項制度在推行的過程中，問題也日益凸顯，主要體現在以下幾個方面：一是，準入門檻降低，促使市場主體數量迅速增多，從而加大了監管的難度；二是，改革涉及多個部門相互協作，但是，相應的法律法規等配套措施還不夠完善，無法銜接導致實踐中基層執法部門缺乏相應的法律依據，需要用更多的時間和精力去衡量。最后，“寬進嚴管”的監管模式對于執法人員的執行能力提出了很高的要求，監管的內容領域范圍不斷擴大，可能會涉及到反不正當競爭等相關領域。

另一方面，信息平臺建設存在差距。負面清單的管理模式對相關政策信息的透明度提出了高要求，上海自貿區各部門創新政府管理運作的模式，實現資源共享，推進綜合監管機制，這些要求的實現必然要求加快信息平臺的建設。就目前上海自貿區信息平臺建設的現狀來看，主要體現在“單一窗口”的試點建設，即依托上海電子口岸平臺，實現貿易和運輸企業通過單一平臺一點接入，一次性遞交滿足監管部門要求的格式化單證和電子信息，監管部門處理狀態和結果將通過單一平臺反饋給申報人，監管部門按照既定的規則，共享監管資源，實施聯合監管。上海自貿區網絡信息平臺建設已經取得了顯著成績，但與預期相比仍存在一定的差距。

2.2職能部門間存在協調問題。作為一個涵蓋投資管理、貿易發展、金融創新的多元經濟特區，其發展需要從縱向和橫向兩個維度去協調行政管理事務，在實踐中分別存在以下問題。

縱向維度，《自貿試驗區條例》規定，上海市人民政府在國務院領導和國家有關部門指導、支持下開展工作，而上海自貿區管委會作為上海市人民政府派出機構，其主要任務是落實上海自貿區改革試點工作，統籌管理和協調自貿區的所有行政事務。由此面臨的一個突出問題，即上海自貿區會受到國務院、國務院各部委、“一行三會”等多部門的領導和制約。從協調的角度來說，各部門在實際工作中會多從自身的角度出臺政策，會因為缺乏協調而引發管理沖突，從而導致管理效率低下。

橫向維度，上海自貿區的管理權限還不夠寬泛，受到不同管理部門、單位和利益因素的多重影響。鑒于此，上海自貿區還存在過去保稅區管理體制的弊端，條塊分割、多頭管理的體制，因為缺乏協調統籌，這些問題未得到有效解決。

2.3公共服務提供方式單一。在基本公共服務均等化的要求下，政府有責任為社會提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的大致均等的公共產品和服務。然而，政府不能承擔所有公共服務的供給，而更多地是要將部分公共服務交給市場和社會承擔。在上海自貿試驗區建設中，公共服務的供給，基礎設施的建設是重中之重，而如果全部由政府來直接提供就會存在機構臃腫、財政資源有限、缺乏競爭、效率低下等問題。鑒于以上弊端，《自貿試驗區條例》的出臺，已經設計到引入競爭機制，通過購買服務等方式，引導和培育專業機構發展。但是，目前在上海自貿區內并沒有劃分清楚政府和市場各自應提供的服務項目，以及提供的方式不明確。

三、完善上海自貿區職能轉變的對策

在結合上海實際情況的基礎上，針對上海自貿區政府職能轉變存在的問題，并借鑒國外自貿試驗區建設的成功經驗，從多方面著手，加快上海自貿區政府職能轉變的步伐。

1.完善負面清單管理模式。負面清單“管理模式”的建立是上海自貿區建設的最大亮點，使之前的一些“潛規則”轉為透明的規則，在與國際接軌的同時增加了行政執法的透明度，減少了政府的行政成本和尋租的空間。迄今為止，上海自貿區已先后推出2013和2014兩版負面清單。后者在前者基礎上，將外商投資準人限制從190條減少到139條。今后應根據我國國情并借鑒國際經驗繼續完善、適度縮小“負面清單”內容，進一步提高市場開放度和透明度。

在制定負面清單方面：首先，從政策的協調性著手，制定的負面清單相關政策應與國家其他政策之間保持協調性，以便于政策執行的有效性；其次，盡可能優化與精簡負面清單；再次，上海自貿區應在金融、航運、社會服務、商貿等領域加大開放力度，特別是金融領域，其發展關系到其他外資進入領域和上海“四個中心”建設；最后，強化負面清單管理模式的實施，減少行政審批程序，推動政府職能轉變，從過去的事前審批轉變為事中事后過程監管。

2.建立政府多部門協同管理機制。上海自貿區政府一方面面臨工商、海關、金融、檢驗檢疫、海事、邊檢等多個駐區部門的橫向協調問題；另一方面需要與市政府其他職能部門、浦東新區政府要保持協作關系。因此，需要建立自貿區多部門的橫向協調管理機制，例如，組織各部門負責人聯席會議、定期聯系會議機制、專題調查會、應急聯動協調機制等，通過這一系列會議的組織，以及機制的建立，實現政府多部門的橫向協調。

除此之外，上海自貿區應借鑒國外自貿區管理的政企分離模式，分別負責自貿區內的行政管理和經濟運營工作，互不干涉，相互獨立。上海自貿試驗區政府主要專門負責行政管理事項，其中包括行政執法、投資注冊、工商、稅務、市場監管等等。而具體的經濟運營事項應由開發公司負責，實現行政與經濟職能的分離。這樣既能發揮政府的協調、監管等作用，也能積極地調動社會各種資源，以將集中優勢資源，加快上海自貿區建設的步伐。

3.推進網絡信息公開平臺建設。上海自貿區可以從以下三個方面入手，進行網絡信息平臺建設。一是，建立上海自貿試驗區日常監管、行政執法、信用評定、行政許可管理等的信息系統，實現海關、工商、稅務、質監、金融、綜合監管等各部門信息和資源共享。二是，信息公開渠道由于多樣而零散而缺乏標準的統一性，鑒于此，上海自貿區應對信息收集和公布的渠道、信息的加工和應用、信息的查詢和反饋等進行相應地規范，建立完善統一的信息采集規范。三是，創新信息公開的方式，由于互聯網的快速發展，可以利用如短信、微信、QQ 等流行即時交流平臺，及時發布、討論各類信息，加強了行政職能部門、企業、個人之間的聯系，能夠快速有效地分享各類信息資源。

4.提升社會力量參與力度。從上海自貿區建設的實際情況來看，完善社會管理平臺、有效發揮行業組織和專業機構的作用、拓寬社會公眾參與渠道在共同治理格局的建立方面起著關鍵作用，主要體現在以下幾個方面：首先，建立和完善社會力量參與市場監管的平臺。例如，在上海自貿區成立市場監督社會參與委員會，成員包括政府部門人員、專業服務機構人員和社會公眾，共同組織社會力量參與上海自貿區的市場監管工作。其次，制定鼓勵社會力量參與市場監管的扶持政策，建立杜會力量參與市場監管的激勵機制，以提高社會力量參與市場監督的積極性。最后，拓寬社會公眾參與管理的渠道。例如，充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，借助專家學者的專業知識，鼓勵其參與上海自貿區建設的政策研究，為上海自貿區的發展提供智力支持。

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※基金項目：西安市社會科學規劃基金項目階段性研究成果（項目編號：16XD16，項目名稱：上海自貿區示范效應推進西安創新性金融研究）.