從體制層面分析中美政府統(tǒng)計體制及啟示

摘 要：通過比較分析、組織理論設(shè)計等方法對中國和美國的統(tǒng)計體制中的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、統(tǒng)計資料收集方法、統(tǒng)計信息開發(fā)使用程度三個方面進(jìn)行比較研究，得出中美兩國在統(tǒng)計體制上存在的差異以及對中國統(tǒng)計體制改革啟示。

關(guān)鍵詞：中國 美國 統(tǒng)計體制 比較分析

一、 引言

隨著信息化及現(xiàn)代化發(fā)展，準(zhǔn)確、及時、完備的統(tǒng)計數(shù)據(jù)已經(jīng)成為社會公眾了解市場和社會、政府進(jìn)行統(tǒng)計宏觀與決策的強(qiáng)有力工具，各國統(tǒng)計機(jī)構(gòu)也都力爭手機(jī)更切合的數(shù)據(jù)以滿足公眾和政府的需求。本文介紹了美國統(tǒng)計體制的基本情況，通過比較中國和美國的政府統(tǒng)計體制，對兩國政府統(tǒng)計設(shè)計中的若干問題進(jìn)行探究，并在結(jié)合分析我國政府統(tǒng)計體制的基礎(chǔ)上，提出了我國政府統(tǒng)計體制改革的方向和政策建議。

二、美國統(tǒng)計體制簡介

美國統(tǒng)計機(jī)構(gòu)由三部分組成：白宮管理和預(yù)算辦公室統(tǒng)計政策組，聯(lián)邦政府各部門統(tǒng)計機(jī)構(gòu)和各州統(tǒng)計機(jī)構(gòu)。美國統(tǒng)計體制表現(xiàn)為聯(lián)邦政府統(tǒng)計部門和有關(guān)部門統(tǒng)計機(jī)構(gòu)各負(fù)其責(zé)的分散管理特點(diǎn)。聯(lián)邦政府主要統(tǒng)計機(jī)構(gòu)分布在13個職能部門。

美國政府統(tǒng)計機(jī)構(gòu)分散表現(xiàn)之一是上述部門統(tǒng)計機(jī)構(gòu)間沒有行政上的隸屬關(guān)系，沒有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、被指導(dǎo)的關(guān)系，但有業(yè)務(wù)往來，有大規(guī)模的協(xié)作，有互通有無的義務(wù)，實現(xiàn)信息資料共享。美國政府統(tǒng)計機(jī)構(gòu)分散表現(xiàn)之二是在美國聯(lián)邦政府統(tǒng)計機(jī)構(gòu)與州、縣等地方統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，也不存在隸屬關(guān)系。州、縣等地方統(tǒng)計機(jī)構(gòu)只接受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)。聯(lián)邦統(tǒng)計機(jī)構(gòu)通過合作伙伴關(guān)系與州和地方機(jī)構(gòu)合作。

為了保證這種分散型的政府統(tǒng)計工作體制能夠有序高效運(yùn)行，聯(lián)邦政府設(shè)立了總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget， OMB）。負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計活動，并為13個聯(lián)邦統(tǒng)計機(jī)構(gòu)提供資金支持。主要通過以下三種手段協(xié)調(diào)控制一個如此龐大分散的政府統(tǒng)計系統(tǒng)：一是立法控制。利用具體、嚴(yán)格的法規(guī)，規(guī)定各個統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的智能、編制、工作范圍、調(diào)查項目、薪金甚至各項統(tǒng)計調(diào)查結(jié)果的報告、公布時間等。二是預(yù)算控制。聯(lián)邦政府預(yù)算管理局通過預(yù)算金額的多少，實際上控制了統(tǒng)計工作的規(guī)模。三是統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)控制。美國通過統(tǒng)一的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，對統(tǒng)一各個統(tǒng)計部門的口徑起到了決定性的作用。

三、中美政府統(tǒng)計體制具體比較

1.中美政府統(tǒng)計組織機(jī)構(gòu)比較。統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)是全體統(tǒng)計工作人員為了完成統(tǒng)計任務(wù)，在統(tǒng)計工作中進(jìn)行分工協(xié)作，通過職務(wù)、職責(zé)、職權(quán)及相互關(guān)系構(gòu)成的結(jié)構(gòu)體系。政府統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的合理性在于通過職、責(zé)、權(quán)關(guān)系的合理分配，實現(xiàn)統(tǒng)計工作的效率最大化，下面我們通過對中美兩國政府統(tǒng)計機(jī)構(gòu)中的層次結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)、職權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較探索。

1.1層次結(jié)構(gòu)比較。層級機(jī)構(gòu)又稱組織的縱向結(jié)構(gòu)，在政府統(tǒng)計中的層次結(jié)構(gòu)可以理解為N級統(tǒng)計體系。目前在美國，沒有明顯的像我國這樣從上到下的統(tǒng)計縱向結(jié)構(gòu)。但是統(tǒng)計調(diào)查流程來看，大概由三級即聯(lián)邦部門統(tǒng)計局、州統(tǒng)計辦公室、縣或者鎮(zhèn)基層調(diào)查機(jī)構(gòu)組成。

我國實行五級統(tǒng)計體系即國家級、省級、地區(qū)級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中國家級主要負(fù)責(zé)統(tǒng)計技術(shù)方法選擇、全國統(tǒng)計結(jié)果匯總和公布、各種統(tǒng)計關(guān)系協(xié)調(diào)等；省級和地區(qū)級則負(fù)責(zé)各地資料的匯總整理分析；縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負(fù)責(zé)調(diào)查取得基層基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

僅僅考慮縱向結(jié)構(gòu)層級設(shè)置，一個組織體系層次過多，將存在管理費(fèi)用成本加大，溝通時效差，命令執(zhí)行難度和復(fù)雜性加大等弊端。統(tǒng)計角度來講，層級越多，實效性越差，且受到每個層級當(dāng)?shù)卣蓴_的因素就越多。從這方面來講，美國的三級統(tǒng)計組織要優(yōu)于我們的五級統(tǒng)計組織。

1.2部門結(jié)構(gòu)比較。部門結(jié)構(gòu)即各管理或業(yè)務(wù)部門的構(gòu)成，是組織的橫向結(jié)構(gòu)。美國統(tǒng)計機(jī)構(gòu)橫向分散于各個職能部門，有近100個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)從事各自分管領(lǐng)域的政府統(tǒng)計工作，也就是說幾乎所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都有統(tǒng)計工作，其中主要有13個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的主要職能是從事統(tǒng)計工作。

我國政府統(tǒng)計系統(tǒng)主要由政府統(tǒng)計局系統(tǒng)和部門統(tǒng)計系統(tǒng)兩部門組成：中國政府自上而下設(shè)置統(tǒng)計機(jī)構(gòu)或者配備統(tǒng)計人員，構(gòu)成政府統(tǒng)計局系統(tǒng)；部門統(tǒng)計系統(tǒng)由國務(wù)院各政府部門和地方各級人民政府的各政府部門，根據(jù)統(tǒng)計任務(wù)的需要設(shè)立的統(tǒng)計機(jī)構(gòu)或在有關(guān)機(jī)構(gòu)中設(shè)置的統(tǒng)計人員構(gòu)成。此外我國統(tǒng)計系統(tǒng)中，還包含由國家統(tǒng)計局派出的調(diào)查隊。

從兩國統(tǒng)計系統(tǒng)的內(nèi)部設(shè)置來看：（1）美國統(tǒng)計系統(tǒng)由部門統(tǒng)計占主導(dǎo)，各個部門根據(jù)需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，且部門之間協(xié)調(diào)性強(qiáng)。我國統(tǒng)計是由政府統(tǒng)計和部門統(tǒng)計兩套系統(tǒng)并存，各政府部門中也設(shè)置統(tǒng)計機(jī)構(gòu)。（2）美國的部門統(tǒng)計與州地方行政政府是分開的，部門統(tǒng)計結(jié)果不用于州級政府行政目的，它們的統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量不受本級行政政府的影響。我國地方統(tǒng)計機(jī)構(gòu)是當(dāng)?shù)氐胤饺嗣裾畽C(jī)構(gòu)的一部分，編制、薪酬等影響，獨(dú)立性受到影響。同時，我國統(tǒng)計任務(wù)靠指令實施，沒有有效的統(tǒng)計協(xié)調(diào)機(jī)制，各個統(tǒng)計部門之間缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，互相之間的信息不能有效傳遞，這在一定程度上影響了統(tǒng)計領(lǐng)導(dǎo)部門的正確決策，也可能導(dǎo)致地方統(tǒng)計機(jī)構(gòu)在任務(wù)執(zhí)行上的不一致。

1.3職權(quán)結(jié)構(gòu)比較。職權(quán)結(jié)構(gòu)即各層次、各部門在權(quán)利和責(zé)任方面的分工。在美國，聯(lián)邦政府統(tǒng)計與地方統(tǒng)計的關(guān)系，地方統(tǒng)計基本是獨(dú)立的，兩者之間的關(guān)系是一種協(xié)作、合作的關(guān)系。聯(lián)邦統(tǒng)計機(jī)構(gòu)對地方統(tǒng)計部門提供技術(shù)方法的指導(dǎo)，并且根據(jù)委托的調(diào)查任務(wù)支付相應(yīng)的調(diào)查經(jīng)費(fèi)，但對地方統(tǒng)計部門的人員、組織不進(jìn)行直接管理和領(lǐng)導(dǎo)。同時，州統(tǒng)計局也是州政府統(tǒng)計工作的承擔(dān)者，州統(tǒng)計局一般是接受州政府的委托，管理州的統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)計工作。

在我國，地方各級人民政府統(tǒng)計局受同級人民政府和上級統(tǒng)計局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在統(tǒng)計業(yè)務(wù)上以上級統(tǒng)計局的領(lǐng)導(dǎo)為主，在對各級統(tǒng)計局的領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，以地方政府的管理為主。

與美國相比，我國統(tǒng)計機(jī)關(guān)職權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置違背了統(tǒng)一指揮原則，地方統(tǒng)計局收到雙重領(lǐng)導(dǎo)，既可能使他們在業(yè)務(wù)上無所適從，也可能引起領(lǐng)導(dǎo)部門管理上的混亂。同時，我國地方統(tǒng)計局的工資由地方政府承擔(dān)，這使得地方政府對統(tǒng)計局的“管理優(yōu)勢”相對擴(kuò)大，可能導(dǎo)致地方政府濫用職權(quán)和無理指揮現(xiàn)象的滋生。地方政府可能會給統(tǒng)計部門相應(yīng)回報或相對壓力，影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。

2.統(tǒng)計資料收集方法上比較。在美國，沒有層層上報、逐級匯總的全面統(tǒng)計報表制度。除了周期性的大型普查，基本上是采用抽樣調(diào)查。在調(diào)查手段上，美國在統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集方法上靈活采用問卷調(diào)查、電話采訪、現(xiàn)場登記、直接詢問等形式。同時，高科技得到廣泛應(yīng)用，如農(nóng)業(yè)部采用衛(wèi)星遙感技術(shù)和抽樣調(diào)查相結(jié)合的辦法預(yù)測農(nóng)產(chǎn)品含量等。

美國各部門間相互協(xié)作。美國各部門間項目協(xié)作良好。為加強(qiáng)聯(lián)邦統(tǒng)計機(jī)構(gòu)間統(tǒng)計活動的協(xié)調(diào)和交流，更直接地參與各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)統(tǒng)計活動的規(guī)劃工作，白宮行政管理和預(yù)算辦公室設(shè)立統(tǒng)計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人委員會即聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間統(tǒng)計政策委員會（ICSP）。

我國政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集方式主要采用定期全面報表（主要），周期性普查，抽樣調(diào)查。

我國采用的統(tǒng)計調(diào)查方法有普查、抽查、重點(diǎn)調(diào)查、統(tǒng)計報表等，而且《統(tǒng)計法》已經(jīng)確立了以周期性普查為基礎(chǔ)，以經(jīng)常性抽樣調(diào)查為主題的統(tǒng)計調(diào)查方法體系，除了人口普查，經(jīng)濟(jì)普查，農(nóng)業(yè)普查外，我國往往更傾向于采用全面統(tǒng)計報表制度的方式搜集數(shù)據(jù)。

從兩國的統(tǒng)計資料收集方法來看：（1）兩國除了進(jìn)行周期性的普查外，其他的統(tǒng)計調(diào)查項目都廣泛應(yīng)用抽樣調(diào)查，這不僅具有靈活性，而且大大減少了人力和財力的投入，但我國抽樣調(diào)查在解決滿足多級管理上的技術(shù)還有待進(jìn)一步提高。（2）美國在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間統(tǒng)計政策委員會，方法委員會以及各種專業(yè)工作小組委員會，在白宮行政和管理辦公室與聯(lián)邦統(tǒng)計機(jī)構(gòu)之間、聯(lián)邦統(tǒng)計機(jī)構(gòu)之間、與統(tǒng)計用戶之間、與統(tǒng)計學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)之間建立正常的交流、溝通機(jī)制。這樣既有助于提高統(tǒng)計政策的針對性和有效性，實現(xiàn)統(tǒng)計資源在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間的共享，又有利于統(tǒng)計理論方法的創(chuàng)新和最佳實踐經(jīng)驗在聯(lián)邦統(tǒng)計機(jī)構(gòu)間的推廣應(yīng)用，促進(jìn)聯(lián)邦政府統(tǒng)計系統(tǒng)的整體發(fā)展。我國在部門協(xié)調(diào)方面，在行政記錄使用方面，均有待于進(jìn)一步完善，提高統(tǒng)計效率。

3.統(tǒng)計信息開發(fā)使用比較。美國統(tǒng)計數(shù)據(jù)開發(fā)利用較高。在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間統(tǒng)計政策委員會主持和協(xié)調(diào)下，建立了聯(lián)邦統(tǒng)計網(wǎng)站，集中發(fā)布統(tǒng)計信息。時代周刊雜志將聯(lián)邦統(tǒng)計網(wǎng)站列為50個最酷的網(wǎng)站之一。

我國信息社會化程度較低。一方面由于部門利益，統(tǒng)計信息各自為政；另一方面，統(tǒng)計數(shù)字成為各級政府、部門、領(lǐng)導(dǎo)講政績的依據(jù)，影響了統(tǒng)計工作信息、咨詢、監(jiān)督職能的正常發(fā)揮。

從統(tǒng)計信息開發(fā)使用上來看，美國的統(tǒng)計信息來源渠道廣，開發(fā)利用廣。我國信息社會化程度低。我國要進(jìn)一步完善統(tǒng)計信息的開發(fā)利用體系。

四、美國統(tǒng)計體制對我國統(tǒng)計事業(yè)發(fā)展的啟示

一從統(tǒng)計組織機(jī)構(gòu)來看：（1）我國應(yīng)適當(dāng)減少統(tǒng)計層次機(jī)構(gòu)，保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性和實效性，減少數(shù)據(jù)上報成本。（2）保證統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少其他單位和部門對統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的影響，特別是統(tǒng)計機(jī)構(gòu)受到雙重領(lǐng)導(dǎo)的問題應(yīng)該引起重視。（3）在國家統(tǒng)計機(jī)構(gòu)中建立政府綜合統(tǒng)計協(xié)調(diào)會，明確各部門首席統(tǒng)計官員，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作關(guān)系，完善政府統(tǒng)計與部門統(tǒng)計關(guān)系，提高政府統(tǒng)計工作效率。

二從統(tǒng)計資料收集方法來看：我國應(yīng)該更加注重對行政記錄數(shù)據(jù)的利用，有效排除統(tǒng)計匯總的重復(fù)調(diào)查和漏通，遵循成本效益原則，最大限度減輕基層調(diào)查單位和被調(diào)查者的負(fù)擔(dān)。組建全國性統(tǒng)計協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，整合政府綜合統(tǒng)計和部門統(tǒng)計，信息共享，避免重復(fù)調(diào)查和數(shù)出多門。

三從統(tǒng)計信息的來源上，要廣開渠道，互通信息。統(tǒng)計信息必須打破部門界限，同時要加快統(tǒng)計信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)資源共享。在統(tǒng)計服務(wù)的方向上，要轉(zhuǎn)變服務(wù)職能。

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作者簡介：羅琪瑛，女，衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部，投資與專項調(diào)查處處長，中級統(tǒng)計師，主要研究方向為投資統(tǒng)計及普查。