政府績效評估中“結果導向”的偏差分析及完善

摘 要：在20世紀后期，隨著新公共管理的興起與發展，政府績效管理作為政府重要的改革工具在世界各國發展起來。近年來，政府績效評估在我國也逐漸興起，推動了政府效能的提升。就科學管理規律而言，政府績效的生成由人民的績效訴求、投入、生產、結果、效果五個環節構成。然而，在“結果導向”的邏輯下，政府績效評估的工作往往以直接“結果”作為評判政府工作好壞的依據，忽視了整個績效評估過程的完整性與銜接性。因此，本文試從政府績效操作性的邏輯、過程、誤用及路徑四個角度對政府績效中結果導向的操作性進行分析，從而以達到警惕將理論化為實踐操作時慣有的邏輯偏誤的目的。

關鍵詞：政府績效 評估 結果導向 偏誤

國家是伴隨著人類的發展而產生的，隨著社會的進步和前進，它逐漸形成了一個特定的公共組織也就是政府。政府在實施義務和權利的過程中具有強制性和服務性職能，其中的服務性職能也就是一般意義上的政府績效問題。政府績效評估作為一種管理工具，在20世紀初被引入到了公共部門的管理中。1907年紐約市政府研究所對紐約市政府進行的績效評估是目前我們所能檢索到的最早的績效評估實踐。此后，隨著新公共管理運動的興起與發展，這一管理工具開始得到了政府部門的重視與推廣，并形成了一種以“結果為本”的基本導向。這一轉變是對傳統行政模式重視讓雇員在激勵制度下循規蹈矩的工作、重過程勝于結果形式的糾正，受到了西方各國普遍的認同和實踐。但是在進行以結果為導向的政府績效評估中，一些偏差也隨之而出。

一、政府績效評估中的操作性邏輯

1.理論轉變為實踐時的“元問題”。 在任何一個學科內，若想將理論變為行動性的工具，都需要開發一套操作性的工具和技術。而這種將理論轉變為操作實踐的過程往往存在著重大的信息流失和科學邏輯的偏誤，這是社會科學理論轉變為社會生產工具時不可避免的“元問題”。

我國當前政府的研究側重于對政府具體部門進行體檢性績效評估，以每一項具體評估實際狀況主要是“體檢結果”來警示政府。在此過程中，一方面促進政府問責制度，同時也促進政府績效不佳的誘因尋找。但是以上程序都是將績效評估從理論到實踐操作之間不存在縫隙、不存在邏輯缺失作為一個默認或者先驗的前提，該前提認定政府績效評估操作本身并不存在問題。然而，“默認前提”只是一種先驗認識，并不代表它一定就是現實世界中的“真”邏輯。實際上，無論政府績效評估理論構建得多么完善，它都存在著從理想狀態轉化為操作狀態的操作化邏輯，這種邏輯既有規律性，也必然規律性地存在著邏輯轉換中的“元”問題。

在當前的政府管理過程中，每個政府都幾乎要用“結果導向”的方式對行政工作進行評價。在評價的過程中，難免會出現實際操行上的可能性，這就需要管理者在特定的時間和范圍內將政府的各項工作規定出一個簡化的績效指標體系，以這個指標來判斷政府工作的多少與好壞。

2.政府績效評估中的指標篩選體系。政府績效評估中的指標篩選體系就是指每個政府將特定時間段內政府的千萬種活動簡化成數量有限的績效指標體系，并將這些指標體系賦予一定的權重，然后以這些有限的指標作為政府績效好壞的代表。篩選者一般都要在政府行政投人、行政行為等變量中選擇顯性、半顯性、隱性的行政現象、伴生現象、結果等，并對其進行逐層聚類，然后將其用某種屬性名詞概括為指標名稱。在具體的評估操作中，評估者便以這些星際指標作為政府所有行政行為的代表，對它們的評價大致等同于對政府的總體績效評價。

實際上，實踐操作中以有限的指標來評估政府績效，本質上遵循的是以“抽樣樣本來代表全集總體”的思路，它以抽選出來的指標體系代表政府的所有活動。就政府管理工作而言，未被篩選成為評價指標的那些活動、那些工作，也必然屬于政府工作與政府責任的有機組成部分。但在日常行政管理活動中，政府卻往往有意無意地將篩選出的指標所指向的政府活動當成了政府的所有活動、所有責任，輕視甚至忽略未被篩選中的那些工作和活動。在這種情況下，如果指標篩選不合理，就會產生重大的偏誤，從而造成了對績效評估中操作性邏輯的誤用。

近年來，大多數的發展型國家在經濟上都面臨著巨大的沖擊，我國也不可避免的進入了這個泥潭，在某種程度上，其低迷的原因可以歸結為發展中國家盲目的引入以結果為導向的績效管理模式，將GDP、外資引進度等指標當做是政府績效的重點，忽視了其他方面的協同與發展，因此，這就需要政府在進行績效管理時完整的認識到整個政府績效生成的過程，合理使用績效評估的操作性邏輯。

二、政府績效的生成過程

每一個績效的生成都由需求、投人、生產、結果到效果這五個基本環節所構成，這些環節互相依存構成一個鑲嵌在管理環境之中的客觀過程。

1.政府績效的完整生成過程。首先，政府績效生產的第一個環節是需求。而政府的這種需求則來自于人民的訴求。它是是績效生成的第一個環節，起著激發績效生產的作用。目前很多國家都規定了政府要首先聆聽人民的聲音，滿足人民的需求。其次，投入。在此階段政府需要準備好各種投人以開始進行管理和服務。要將人民的期望落到實處，政府就需要投人人力、財力、物力等資源，進行物資的分配，以做好顯在的利益分配。這也就形成了績效生成的物資準備環節。再次，績效的生產。所謂“生產”是指政府開展各種行政活動，形成了各種工作“表現”，這是政府績效生成的最關鍵環節，也是政府管理的最關鍵環節。在績效的生產過程中一般存在著大量的潛績，這往往是被“結果”導向的政府績效評估所容易忽視的。復次，生產結果。結果也就是投入實施的政府各類流程活動的最終成果。結果階段是廣為人知的環節，它往往被政府誤認為是政府績效評估的全部，而忽視了其他環節。最后，效果。相對比直接輸出的結果，它是否有效果才是更重要的。沒有“效果”的政府管理，只能是政府的“獨角戲”，它并不能滿足人民、企業的需求。所以，“效果”也就成為了政府績效管理的最后一個環節。

2.政府績效生成的循環過程。作為科學管理的一部分，政府績效的生成也存在著“戴明循環”問題，也就是說這幾個環節互相依存，依次產生，缺少其中的任何一個環節都不能生成真正的績效；其次，在一個流程結束之后，‘效果’環節展示了這一個績效生成過程中實現人民期望的程度，在下一個績效生成過程中，政府需要在更高層次上來滿足或實現人民的期望。另外，政府績效生成是在一個特定的環境下進行的，同樣的政府績效生成環節，在不同的環境中進行產生的績效狀況也是截然不同的，在不同的情境下會產生差異非常大的績效。因此，這就需要政府在實際操作中要確定績效生成的特殊管理情境，做到具體問題具體分析，形成符合自己政府本身適合的績效評估體系，不能生搬硬套其它政府的固有做法。

三、“結果導向”式實踐操作對政府績效評估的偏誤

盡管“結果導向”一度被認為是“新公共管理理論”的精髓，但實際操作中產生的誤差卻是不可忽略的，具體可以說：

1.忽視了人民群眾的需求。在政府進行績效管理的過程中，直接以指標為工具，以結果為支撐，形成了一種指標—數據的鏈條，看似科學嚴謹，但卻忽略了一個重要的前提就是政府的存在來源于人民的授權。政府在實施管理的過程中不能僅憑主觀去確定一些事情，而是要在本質上滿足人民的需求。當前的政府績效評估往往忽視了績效生成的第一要素是人民的需求，忽略了政府績效的本質，雖然有些數據看起來很好，但是它并不代表人民群眾的滿意程度，也不代表人民的期望已經實現。在政府管理中，只有依據人民需求所開展的活動才能夠被稱為真正的績效。

2.忽視了政府的投入因素。政府在實施績效管理的過程中也輕視了投入因素。傳統的政府管理往往重視的是“部門預算”的管理模式，更多關注的是部門的撥款如何，預算如何，較少的重視結果問題，而針對這一現象所倡導的“結果導向”和“績效預算”主要是使預算與結果相聯系，結果好的工作能獲得更多的預算。但是，當前的績效評估往往因為過于重視結果而忽視了取得結果的投入問題，輕視了為取得結果而犧牲的環節、人民健康等環節，重蹈了傳統行政管理的覆轍。

3.回避了政府績效的生成過程。政府績效評估過程中所倡導的“結果導向”本質上是來源于西方功利主義哲學思想“結果好一切都好”的邏輯。但是不同于私營企業，政府管理歸根結底是一種執法行為，它需要以法律規定的方式來實現其管理目標，要關注于公共利益的提升。在實際操作過程中要依法來確立復雜的職能分工、職能管理流程等環節，依照時限對評估流程進行實時推進。然后，當前的許多政府雇員將目標只聚集于直接結果，回避了對績效生產過程的關注，忽略了政府績效生成的復雜過程，易造成罔顧法律的局面。

4.誤將結果等同于效果。2014年我國GDP總量達到了63.64萬億元人民幣，按照瑞士媒體的統計，2014年9月29日日當天我國GDP總量已經超越美國，成為世界上最大的經濟體，我國的廣東、江蘇、浙江等經濟大省一個省的GDP總量就能趕上世界上一批中等發達國家，但人民的幸福感這種績效“效果”卻并未隨之上升。2016年世界幸福指數顯示，目前我國人民的幸福指數僅列83位，這與我國GDP、財政收入等績效結果相差很大。這也說明了盡管我國各方面成就突出，但這并不代表實現了政府的最終目標—為人民服務。

5.忽視了績效評估的管理情境。作為一種管理工具，績效評估重要的一點就是要與其管理情境所適應與匹配。它與管理情景應該具有適應性和匹配性。政府績效評估最早起源于美國，在其走向全世界的過程中，主要是與以美國為代表的發達國家管理情境所相適應的，這種情境主要是公民能夠以合法的形式向政府表明自己對于政府的績效訴求；這種管理方式是在政治-行政兩分的體制背景下所產生的，政治活動負責為國家制定法律，行政活動則側重于實施這些法律；績效評估更多展示的是對組織屬性的評價，是一種去人格化的評估，不涉及對領導、公務員個人工作效果的評析。目前我國在進行政府績效管理的過程中還處于一個尚未完全理解其嵌入型的管理情境的階段，忽視了績效評估的情境適應性。

四、政府績效評估操作實踐完善路徑

1.全面提高人民群眾的訴求。以人為本、執政為民是檢驗黨一切執政活動的最高標準。在以后的政府績效管理實施過程中，要全面獲取人民群眾對政府績效的合理訴求，提高人民表達績效訴求的能力，可以利用實地調查、普查、抽樣調查等方法來增加訴求的全面性，也可以利用互聯網平臺，開辟專門的民眾訴求搜集專欄，為廣大人民群眾提供更廣泛的訴求平臺。同時，還要培養公眾提出訴求的合理性、合法性，這樣才有可能搜集到更多人民群眾的合理、合法訴求。

2.擴寬政府的投入因素。在實施績效評估的過程中，政府漸漸的脫離了真正的投入產出軌道，將結果作為衡量政府工作好壞的標準。而這些基本上是屬于顯性的結果，比如GDP、鐵路增加等。這些結果并沒有直接的考慮到公民的感受與需求，人民是否滿意，對環境是否有利無害，是否間接的引起社會不良風氣等。由此可見，投入不僅僅是在公共財產上的投入，還需要在道德、環境、風俗、健康等多方面進行研究，這些都是我國在未來實施績效評估時所必須考慮的因素。

3.正視績效生產過程。無論是美國近二十年來盛行的GPP評估模式還是歐盟的CAF模式，它們都力圖回避政府績效生產過程。雖然有些學者認為這是理性的，但實際上這并不屬于真正的科學范疇，是一種逃避現實的行為。一個科學合理的績效評估要正視績效生產的各個環節，特別要檢查績效實施流程是否具有合理性和合法性，同時還要檢查是否形成了良好的組織效率。這種潛在的績效也是政府績效的必然組成部分。如果GDP、工廠等的增加是建立在部分群眾流離失所、違反國家招商政策的基礎之上的，那么這就是一種非績效行為，因為這種結果本身就不符合績效管理過程中所要求的合規性、合法性、公共性和科學性。這種不屬于顯在的績效在人力資源管理上被稱為“周邊績效”。

4.平衡結果與效果的關系。在當前我國的政府績效評估中，存在著許多只注重結果而忽視長遠效果的行為，政府往往報喜不報憂，只將好的成績作為產出的結果，并不把產生過程中對人民不利的影響計算在最終的結果之內。我國若想長盛不衰不能只是簡單的追求眼前的經濟增長與效益，這種直接結果根本不能夠正確的反應出人民的滿意度與幸福度。雖然結果導向是績效管理中的一項重要內容，但是結果并不等同于效果，績效評估更重要的是在于評估這些結果所帶來的效果。因此，在未來我國實行改革的道路上，要根據帶有結果性質的數據來分析引發的效果，最終把數字變為長久性的幸福、滿意等效果標桿。

5.開發本土性的政府績效評估模式。雖然外國政府績效評估理論較我國的相對成熟，但是，在借鑒國外理論的同時，我們還是要重點開發適合我國本土國情的績效評估模式。因此在進行政府績效評估時，首先可以針對各個地區的實際情況制定具體的績效評估體系，借鑒合理的評估理論，建立其具有本地區特點的操作體系；其次，要廣泛的采納管轄區內群眾的合法合理意見及需求，使得群眾愿意成為政府績效的導向；再次，可以將組織績效與個人績效進行分化，使績效評估流程具有科學性與客觀性，推進非人格化式的政府績效評估；同時，還可以制定一些地方性的規章制度作為輔助性工具來完善全國性的法規，增加我國績效評估的地方性特點。

五、結語

自“新公共管理”興起之后，“結果導向”的政府管理逐漸在國際范圍內興起，并逐漸演變成了政府績效評估的一項重要標準。在“結果導向”的引導下，當前有些績效評估操作實踐機械地以直接“結果”為對象，忽視了政府績效生產的另外四個環節，也忽略了管理情境問題，面對這種情況我們應該加大對此問題的重視，正視當前政府對績效評估的偏誤之處，從而以更科學、更客觀、更全面的方式來進行我國政府績效評估管理的實施。而且在進行績效管理的過程中要提高行政人員的綜合素質，了解人民的需求，強化對績效評估過程中的監控，加強各項操作的有效循環結合，使整個績效評估過程始終保持在一個公開透明環境下進行。

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作者簡介：馮迪（1992.12—）女。內蒙古自治區赤峰市人。黑龍江大學政府管理學院2015級學術學位碩士研究生。研究方向：公共政策分析。