政府購買居家養老服務運行機制研究

摘 要：中國經濟的穩步增長，國民生活水平的改善，醫療事業的日益發達，形成了我國平均壽命延長的現象，最終導致了我國人口老齡化問題愈發嚴峻。如今，贍養問題給子女帶來了巨大的難題，老人在滿足其物質的同時開始注重精神需求，因此，居家養老模式步得到推廣。尤其是政府購買居家養老服務作為這種模式的補充，是解決現如今養老問題的重要基礎，有效的緩解了現如今高齡老人、失能老人、空巢老人的養老難題。本文以蘇州市為例，通過對政府購買居家養老服務現狀的研究，分析出政府購買居家養老服務的模式以及獲得的成就和存在問題，并且提出了可以進一步改善的策略實施。

關鍵詞：政府購買 居家養老 運行機制 養老方式

現如今政府購買居家養老服務成為養老體系中的一個重要方式，政府購買居家養老服務是指地方政府開始嘗試對各種類型的公共服務進行購買來進行政府職能的改變以及民生服務的改善。一般來說有四種方式：服務機構的補助購買、服務項目的委托購買、服務人員的崗位購買、服務對象的補貼購買。蘇州市早在2000年之后的就開始施行居家養老服務，并逐步開始采用政府購買方式。

一、 蘇州市政府購買居家養老服務的運行機制

1.蘇州市居家養老服務發展現狀。蘇州推行居家養老服務時間較早，經過一段時間的推行，體系也已經基本完善。就目前來說，蘇州大市中的居家養老已在兩個區得到了全面的普及，姑蘇區的被稱之為“居家樂養老服務中心”，而吳中區的被稱之為“居家福養老服務中心”，可見，居家養老的宗旨是給老人帶去快樂和幸福。蘇州市的居家養老是民政局承包給第三方機構的一個項目，初衷是把福利帶給八十歲以上的老人，它以社區為依托，大大小小的已經在二十幾個社區中建立起來了，致力于讓老人們在自己的家中也可以享受到專業的各項服務。具體包括的服務有：

1.1家政服務：由于居家養老起先針對的是八十周歲以上的老年群體，所以他們想要的服務中以生活起居照料為基礎的家政服務占據了主導地位。眾所周知，八十周歲以上的老年人身體非常健康的絕對只占小部分，因此他們的生活起居就需要別人的幫助。小到掃地燒飯，大到清洗油煙機，居家養老服務中心里面的服務員都會主動的幫老人們做好。

1.2精神慰藉：在考慮到老人們的物質需求時，并不能忽略老人們的精神世界。如今獨居老人在社會中的比例并不小，對于不與子女同住的老人們來說并不能完全避免孤獨，因此讓一個相對于他們來說年輕化的群體融入他們的生活顯得至關重要。

1.3專業護理：專業護理包括一些簡單的緊急事件的處理以及陪同就醫。在老人們身體抱恙的情況下，心里是最空虛的，如果此時沒有人陪伴的話，心情多多少少會有點抑郁。這時我們服務員的出現不僅舒緩了老人們的心理壓力，同時也減緩了子女們的擔心。

2.蘇州市政府購買居家養老服務的運行機制。簡單來說，居家養老服務是從獲得政府的資金和政策幫助而建立起來的，依托社區，由滿足享受條件的老人自行申請，審核通過后即可安排由第三方機構招募的服務員上門服務。在此期間，當然會有不同的機構來進行評估和監督。

2.1主體的分配。福利多元理論認為福利的來源是多元化的，因此對于政府購買居家養老服務來說，老年人享受到的福利的承擔者主要涉及到四類主體：供給者、生產者、消費者以及監督者。四者之間相互聯系又相互獨立，形成了一個良好的共存模式。

2.1.1供給者——政府。政府購買居家養老，政府自然是供給者，也就是購買者。蘇州市民政局通過提供資金和政策的幫助來負責居家養老服務的基本運行和推廣。有了政府的支持在很多地方都會變得很方便，比如說政府會讓第三方機構的辦事地點與社區結合起來，既省去了場地費又可以依托社區來達到一個很好的推廣作用。甚至于政府的網站、電視平臺都可以免費宣傳。有了政府的背景對于老百姓來說也增加了可信度，不然他們會想“天上掉餡餅”的好事是不會發生的。

2.1.2生產者——居家養老服務中心。因為政府要從“控制社會”向“服務社會”轉型，因此這項福利是政府出資承包給第三方機構的也就是我們常說的居家養老服務中心。居家養老服務中心的職責主要是：審核申請老人是否享受福利、完成與符合享受條件老人的對接、建立老人的信息庫與子女信息、安排服務員上門提供服務、定期培訓管理與服務人員、訪問核對老人接受服務的情況、接受老人的投訴反饋、監督服務員的服務質量等等。

2.1.3消費者——高齡老人。高齡老人是居家養老服務中心提供免費服務的主要群體。目前，蘇州市政府對高齡老人的界定已經從原本的八十四周歲變成了如今的八十周歲，服務范圍從原本的12萬人變成了25萬人，整整翻了一倍有余。

2.1.4監督者——第三方評估機構與監督機構。 任何一件事如果沒有了監督者，不管是效率還是執行都會大打折扣，因此居家養老服務也應該受到評估和監督。

（1）內部監督。居家養老服務中心有一批工作人員叫話務員，她們的工作主要是撥打回訪電話來確定服務員的工作是否到位、有無偷懶。不僅如此，每個站點的站長和主管每年每月都有探訪任務，探訪量和每個站點的老人數量有關。像我媽的蘇苑站點，有400戶老人，因此她的探訪量是每月不少于70戶，一年下來每戶老人最起碼探訪兩次，探訪的主要目的也是了解服務員的工作，起到監督警惕的作用。

（2）外部監督。能夠和居家養老服務中心日日相關的機構我想必定非社區莫屬了。居家養老服務中心的辦公室是依托在社區之內的，因此社區里的工作人員可以清楚的了解到居家養老服務中心的各種情況，起到評估監督的作用。

2.2購買機制。王浦劬將政府購買分為四種：獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買、依賴關系競爭性購買、依賴關系非競爭性購買。在具體的實踐中，依賴關系競爭性購買非常少見，因此政府購買常見的是另外三種，其中，獨立關系非競爭性購買居多。蘇州市居家養老服務也正是這種購買方式。獨立關系非競爭性購買，顧名思義，政府和居家養老服務中心都是獨立的主體，兩者之間并不存在依賴性。政府選擇承包的方式并不采取公開的投標競爭，而是指定給已經存在的并且具有一定良好聲譽的社會組織，以此來降低購買過程中的風險和成本。在這種模式下，蘇州市民政局向一家社會組織進行非競爭性購買，也被稱為委托購買，在社區中委托養老機構入駐，成立專門的居家養老服務中心。

2.3管理機制。當你進入居家養老服務的管理層，你第一個要學會的就是居家養老服務的一套管理系統，這是委托工程師量身定做的。不管你要進行什么操作，都只需要在這套系統中完成。在這套系統里你可以看見有幾個服務員已經掃描了二維碼開始工作了，因此考勤信息非常準確，誰也做不了手腳。在這套系統里所有的老人信息都一清二楚，當老人臨時有事需要給服務員更換服務對象時，也是在這套系統中操作。當服務員結束工作返回站點遞交服務內容紙條時，也是由站長把工作內容輸入到系統中。當話務員進行電話回訪時，所有的通話錄音也保存在系統中。每個站點所賣出的物品、老人們的捐款、對服務員的評分、為服務員申請補貼等等都需要在系統中操作。因此，每個管理者的培訓培訓的最核心的部分就是如何操作系統。

2.4申請機制。

（1）申請。符合條件的老人要先向社區申請，提供身份證、戶口本、照片以及填寫完整申請表。

（2）審核。社區收集好資料后再親自去老人家里對老人情況進行審核，審核通過后報給民政局，民政局通過后將名單下發到老人所屬的居家養老服務中心的站點。

（3）簽約。享受服務的老人家里會有一個二維碼，通過掃二維碼的時間來判斷服務員的考勤，是出勤還是遲到還是缺勤。因此在和老人簽約的同時要把制作好的二維碼貼在老人家中。

簽約好后，站長就開始安排上門服務的時間，老人在家中等待電話安排就可以了。

2.5監督機制。要想保證居家養老服務的順利運行，離不開內部與外部監督。站長與話務員屬于內部監督、老人與社區屬于外部監督。老人是服務過程中的當事者，因此他是最有發言權的，所以我們的話務員每次都會對老人進行回訪電話，詢問服務員的實際工作內容與服務員的反饋是否一致以及對服務員的服務質量是否滿意有無需要改進的地方。而社區是對站長的直接監督者，社區進進出出的人有很多，可以清楚的觀察到站長的工作是否合格，有無浪費，有無偷懶的現象。

二、蘇州市政府購買居家養老服務的成效與問題

隨著越來越多的家庭知曉居家養老服務的存在，居家養老服務的站點逐步在各個社區中建立起來了?？v觀蘇州市居家養老服務的發展，不難看出蘇州市居家養老已經取得了一定的成效，但是任何事物都是具有兩面性的，我們在肯定其成效的同時不能忽略蘇州市居家養老仍然存在的問題。

1.蘇州市居家養老服務的成效。

1.1減少政府財政資金的支出。原本政府解決養老問題依靠的是建立養老院，現如今在逐步向建立居家養老服務中心轉變。與養老院相比，居家養老服務中心所需要投資的成本較小，用更少的資金服務了更多的老人，減少了政府財政資金的支出，緩解了政府的養老壓力。如果養老院的一間房間里住4個老人，配備3個護理人員24小時輪流照顧，一個護理人員的工資是3000元，那么工資總共需要支出9000元，4個老人平分的話，一個老人要負擔2250元。如今蘇州市平均養老金是2620元，低保老人的話更低，可以看出大多數老人并不能承擔起去養老院養老，而且這僅僅是護理人員的工資，管理人員、醫護人員、場地租賃、設備建設等方面還沒有計算進去，因此可以看出政府供養一個養老院所要耗費的資金是龐大的，而居家養老服務中心就為政府省去了一大筆資金投入。辦公地點與社區結合，服務地點在老人家中，省去了一大筆場地租

1.2促進社會就業。居家養老服務作為政府新開發的一項項目，處處都需要用人，大大促進了社會的就業率。管理人員、服務人員都需要進行一大波的招募，特別是伴隨著居家養老服務的壯大，對人才的需求就更加渴望了，需要不斷的招募新成員加入這個組織。居家養老服務中心對服務員的招募條件中有一項是困難家庭優先考慮，并且如果你愿意的話就算到了你退休的年齡了也不會對你進行辭退的，不僅對就業率做出了貢獻的同時也為困難家庭增加了收入來源。

1.3提高老人的生活水平。居家養老服務中心貫徹著政府“以人為本”的信念，最終目的是給老人帶去歡樂和幸福。服務員們定期上門給老人們提供生活照顧和精神慰藉，不僅提高了老人們晚年的生活質量，同時減輕了子女們的養老壓力。生活照顧包括了幫老人做飯洗衣打掃衛生，如果老人這些可以自理的話就可以幫助他們清洗油煙機、窗簾、紗窗這些容易被人忽視而且打掃起來比較繁重的家務。精神慰藉則是陪伴老人們聊聊天說說話告訴他們外面的世界正在發生著什么，再加上老人生病時的陪伴甚至于陪同就醫。在充分考慮到老人們的生活需求的同時也兼顧到了老人們的精神世界，是老人們目前較為喜愛的養老模式。

1. 4感恩政府。若是單單從老人們對享受服務的熱情來看是驗證不出對居家養老服務的滿意程度的，因為大多數老人對于政府提供的免費服務永遠是感興趣的。但是據我所知，站點經常會收到老人送的禮物和捐款，下午的服務結束后會由服務員帶回站點交給站長。禮物是老人送給服務員和站長的，有時候是老人家中的零食有時候是節日特定的物品，比如臘八粥、粽子、冬釀酒等等，還有的老人特意做了錦旗親自送到站點。不過雖然說是給服務員的，服務員也得先帶回站點和站長報備后才可以帶回家。如果是捐款的話，每月月底會由站長統一匯向公司的賬戶。

1. 5愿意自費。很多老人們愿意自費來增加享受服務的次數，甚至一些不到享受年齡的老人們也愿意自費來參加，足以證明政府的這項措施是正確的，老人們對居家養老這一項目抱著肯定的看法，對服務員的服務都是滿意的。

1. 6出售系統。很多別的城市也在逐步發展居家養老服務，經常會來蘇州借鑒蘇州市的服務系統，有些甚至會選擇直接購買服務系統。系統內容很全面，老人的基本信息、服務的安排、服務員的工作內容、話務員的回訪、回訪的錄音、服務員的服務質量等等一系列的內容都可以在我們的系統中看到，別的城市選擇購買蘇州市居家養老服務系統意味著該系統還是很完善的，具有較好的借鑒意義。

2.蘇州市居家養老服務的問題。

2.1鋪張浪費。政府為居家養老服務中心免費提供場地雖然減少了政府的資金投入，但是卻也間接導致了居家養老服務中心鋪張浪費現象的產生。政府提供免費場地的同時也提供了免費的水電，其中在用電這方面浪費現象比較嚴重。夏天和冬天是用電最頻繁的兩個季節，這兩個季節可以說是離不開空調的，但在一些可以不開空調的時候以及空調可以暫時關閉的時候我們也可以看到空調還在運行，這就是一種浪費。

2.2免費享受服務的老人群體面較狹窄。蘇州市目前可以免費享受的老人群體是年齡在八十周歲以上的，起初這一年齡劃分還是在八十四周歲，雖然可以看到對于年齡來說是放低了要求，但是對于一些失獨、失能老人來說，政府目前并沒有對他們進行特殊照顧，想要享受服務的話還是要滿足年齡要求。我覺得目前政府開放的免費群體還是較為狹窄，對于一些真正需要幫助的老人來說應該放低一些要求，我們可以界定出哪些是真正需要政府幫助的老人而不應該僅僅局限于年齡，因為一些六七十歲的老人也可能喪失了自理能力或是失去了子女需要精神慰藉，甚至于一些困難家庭還需要老人外出賺錢。目前蘇州市開放的群體面依舊太小，使得很多真正需要幫助的老人目前還享受不到政府的福利。

2.3區域不公平。蘇州市的老城區目前統稱為姑蘇區，這一片區域是老人們最多的地方，老人越多越不能做到面面巨細。據我了解，姑蘇區的居家養老服務對于免費的老人來說一個月只能享受一次，但是吳中區的可以一個月享受兩次。姑蘇區對于自費的老人群體來說是一小時30塊錢，但是吳中區的是一小時25塊錢。通過這兩點，我們可以明顯的感受到不同區域的不同對待，這對于老人們來說是不公平的，因為一個月一次三小時的服務基本上只夠清理一個廚房間的時間，一個月兩次的話就有多余的時間可以做更多對老人有幫助的事情了。

2.4激勵制度不完善。蘇州市居家養老服務中心目前對于每個站點的獎勵制度是與多方面考察有關的，吳中區是對每月綜合排名位列前三的服務站點里面所有員工進行經濟上的獎勵。其中包括了人員的請假天數與賣出生活必需品的金額。當把服務員的請假天數考慮在內時，就注定了獎勵制度的不公平。因為只要有一個服務員請假，整個站點就可能拿不到獎勵了，雖然在一定程度上增加了團隊凝聚力，但是請假這種事情是無法避免的，只能依靠互相理解來消除內心不公平的想法。當把賣出生活必需品的金額考慮在內時，就注定了每月的綜合排名是不真實的，是有水分的。每月的這筆金額都是在站長手中的，只要這個月有服務員請假，站長知道獎勵多半是拿不到了，就可以把這個月賣出的金額藏一部分放到下個月，這是提高綜合得分的一種方式，有利于對下個月獎勵的沖刺。這種激勵制度會對服務員帶來一定的消極影響，同時也改變了每個站點之間真正地較量。

2.5付出與收獲不對等。雖然服務員規定的工作時間一天只有六個小時，但是綜合來看收獲的工資是比一般的家政人員要少的，但事實上，她們所付出的要比一般的家政人員都要多。一般的家政人員負責的是同一個家庭的服務或者幾個家庭，但都不會太多，但是我們的服務員負責的等于是30個家庭，一天兩個，15天為一個周期。從這一點可以看出，一般的家政人員干活是要比我們的服務員輕松的，幾天打掃過一次的家總比半個月打掃一次的家要干凈，因此我們的服務員基本上天天都要清洗油煙機、窗簾、窗戶這種比較復雜的家務，甚至于一天兩次。鐘點工是按時間收費的，服務員雖說在一個家庭里只需要干滿3個小時，但是在完成三個時候工作的前提下，若是沒有完成自己手中的活，總不可能撂下擔子就走，因此往往會花費三小時以上的時間在一戶家庭中。干的多，干的累，沒有加班工資，可以看到服務員還是很辛苦的，付出的和收獲的還是有一定的差距。

2. 6對站長的管束過于松懈。每個社區對于分發給居家養老服務中心的辦公地點只有兩間辦公室，一間是站長辦公的地方，一間是會議室。因此每個站點不會配備很多人，往往在服務員去老人家中服務的時候整個辦公室只有站長一個人，而且對于站長的考勤也只是早上用自己的手機掃二維碼，再加上站長需要時時走訪，因此對于她們的約束其實很松懈。中午服務員回來吃飯的時候也是站長的吃飯時間，只要沒有特殊情況，站長甚至可以一天之中只在四點多服務員回來交表的時候出現，因此她們的時間安排太過于寬松，管束太松懈。

2.7照顧具有局限性。居家養老服務中心對于免費老人的照顧一天只有三個小時，一個月最多只有兩次，因此大部分時間還是沒有辦法全面照顧到老人的，依舊具有局限性。

三、完善蘇州市政府購買居家養老服務的對策

想要完善蘇州市政府購買居家養老服務這一項目，重中之重首先要解決在發展中可以看得見的問題，其次才是在解決了這些問題的基礎上，我們怎樣才能使得居家養老服務辦的越來越好。

1.政府的完善措施。

1.1完善政策內容。由于政府目前對于免費享受居家養老服務的人群界定是在八十周歲以上的老人，使得一些不滿足年齡要求但是真正需要幫助的老人無法享受。因此，蘇州市民政局應該放寬政策，完善內容，對于可以免費享受服務的老人群體應該設立一些特殊情況，比如一些已經喪失生活自理能力的老人、失去子女獨自生活的老人、收入大于支出需要外出繼續工作的老人等等，擴大了困難老人的覆蓋面，保障了更多困難老人的晚年生活，有利于政府的福利政策更加落實到實處。

1.2完善投標競爭機制。政府的購買模式目前缺乏競爭，容易出現壟斷時間長、服務單一的現象，長期以往的話不利于居家養老服務的創新，因此政府需要完善投標競爭機制。當政府開始實行投標制度時，各個組織機構中就形成了一種競爭的關系，這樣有利于選擇出效率、質量都高的社會組織，促進了居家養老服務的發展。

1.3開源節流。隨著政府逐步擴寬服務老人的范圍，之前投入的資金肯定無法滿足進一步的運行，因此政府要想辦法開源節流。對于一些想要精神慰藉的老人，政府可以招募志愿者來代替服務員的工作。對于一些需要生活服務的老人，政府可以通過鼓勵企業進行支付居家養老服務費用，這是一種三方獲益的行為，老人享受到了服務，政府減少了財政支出，企業也獲得了良好的口碑。

2.居家養老服務中心的完善措施。

2.1站點開銷要和站長掛鉤。任何一個組織或者企業，只要不對開銷進行規定，就無法避免鋪張浪費的現象，居家養老服務中心的站點也是如此，不能因為場地、水電等開銷都和社區掛鉤不需要另外支付就肆意妄為的使用。居家養老服務組織應該對每一個站點的開銷有一個范圍的規定，這個范圍應該根據人均保證每個站點在正常范圍內的使用是足夠的，超出的部分應該由人員自行承擔，這樣有利于員工養成節約的良好品德，也避免了政府的一些不必要的支出。

2.2注意區域公平。目前蘇州市兩個區的居家養老服務并不公平，吳中區的居家養老明顯要比姑蘇區的好，不管是在次數上，還是在價格上都有著明顯的區別。這對于姑蘇區的老人來說是不公平的，不能因為姑蘇區的老人多就實行不一樣的政策，我們應該讓老人有一種不管是在蘇州的哪里，享受的服務都是一樣的感覺。

2.3定期培訓。定期的對服務員開展專業的培訓是促進居家養老服務發展的一項重要措施。每個站點每月都應該定期的開會來培訓服務員，每月最少一次。所有站點還應該不定期的對服務員進行召集統一進行培訓。今年2月份，居家養老服務組織了一部分站點的站長進行護理員一級的培訓與考試，由主管臨時代替站長來安排工作，這樣有利于站長對服務員更好地培訓來進一步完善服務工作。

2.4完善激勵制度。嚴格來說目前蘇州市居家養老服務中心的激勵制度還是不完善的，存在著一定的不公平性。為此，應該完善激勵制度。目前的激勵制度有利于培養站點每位成員之間的團隊凝聚力，因此我們應該在不廢除這項激勵制度的基礎上建立一項新的制度。我們可以在每年年末或者每半年、每季度進行一次評比，評比出每個站點前三名的優秀員工進行獎勵。評比的標準主要由兩方面構成。其一是員工的出勤，其二是老人對服務員的評價。每個老人都可以在回訪電話或是站長的實地回訪中對服務自己的服務員進行打分，此項分數會在居家養老服務系統中看見，公平、公正、公開，有利于服務員每天都保持著對工作的熱情與激情。

2.5完善人性化設施。由于居家養老服務對每位老人服務的時間都有限，不可能24小時的不離開老人的身邊，再加上服務員真實的見證過有老人在她們面前倒下，因此我覺得應該在老人家中安裝一些比較人性化的設施。比如緊急鈴：可以讓家里的人立馬知道老人身體情況不對勁；緊急連線：可以立馬通知到監護人而不用翻電話薄翻手機；扶手：床邊、衛生間、老人經常走動的地方都應該安裝防止老人突然不適倒地等等等等。有利于讓老人可以體會到政府的重視、居家養老服務中心的貼心。

3.享受人群的完善措施。

3.1勇于說出內心真正需求。有些老人會因為是免費的服務而不好意思開口讓服務員做一些真正需要做的事情而導致服務員并不能真正的掌握老人們的需求。其實老人們無需有這種顧慮，這個組織的建立就是想從根本上幫助老人，若是每個老人都不說出自己真正需要幫助的地方那這個組織的建立就毫無意義了，因此，我們鼓勵每位老人都對服務員進行要求，說出他們需要服務員做的事情，而不是讓服務員對每位老人都進行千篇一律的服務。

3.2真實地進行監督與評價。每個享受服務的老人都是服務員的直接監督者，只有他們才真正知道服務員服務的質量如何。因此老人們應該扛起對服務員的監督與評價，認真對待回訪電話以及對服務員的評分，這對完善居家養老服務起著最直接有效的積極作用。

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作者簡介：季媛媛（1983.08—）女。民族：漢。博士。講師。研究方向：老年社會學、老年社會工作。籍貫：江蘇省南通市。

※基金項目：江蘇省高校哲學社會科學課題：《非政府組織參與社區養老服務的行動邏輯研究》（項目編號：2015SJD309）.