政府審計功能推進依法治企

摘 要：政府審計作為治理工具，是國家政治制度的重要組成部分。在依法治國的戰略部署下，國有企業在深化改革之路上摸索前進。政府審計是民主法治的產物，也是推進民主法制建設的工具，政府審計通過發揮監督職能，促進國有企業依法治理、科學管理、完善企業制度，提高企業治理效率。本文分析預防、揭示、抵御功能在依法治企中的作用，探討政府審計如何推進依法治企，并提出建議，提升國有企業監管水平和國有企業治理水平。

關鍵詞：政府審計 依法治企 國有企業

一、研究背景

在全面依法治國的戰略部署下，國有企業作為國民經濟的重要力量，它不僅是一種特殊的市場主體，也是推行依法治國的微觀基礎，更責無旁貸地負擔起提高國家經濟實力的責任。依法治企是國有企業做優做強的必由之路，是建立現代企業制度的必然要求，也是規范國有企業經營管理、提高競爭力的有效途徑之一。國有企業必須將“依法決策、依法競爭、依法發展”作為出發點和落腳點，增強國有經濟控制力、運行治理能力、以及社會影響力，促進國有企業穩健發展。政府審計是國有企業監督體系的重要環節，更是依法治企的重要手段。政府審計發揮預防、揭示和抵御功能，對推進依法治企有積極促進作用。

2014年10月國務院發布《關于加強審計工作的意見》，提出我國部署審計工作“全覆蓋”的要求和范圍，進一步推進并發揮審計監督作用，推動國家重大決策部署和貫徹落實有關政策措施，切實維護經濟秩序和促進廉政建設。《意見》指出對涉及管理、分配、使用公共資源、國有資產、國有資源的部門、單位和個人均要進行審計，實現審計監督的“全覆蓋”。2015年《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中明確要求“健全國有資本審計監督體系和制度，實行企業國有資產審計監督全覆蓋，建立對企業國有資本的經常性審計制度”，由此可見，國有企業的改革創新之路需要政府審計的參與，并發揮作用。

二、文獻綜述

關于審計與依法治企的研究中，張瑞東（2002）認為加強審計監督是依法治企的有效手段。楊茁（2007）提出在國有企業改革的過程中政府審計職能可能被弱化，政府審計應該以風險為導向，在工作中強化其審計監督職能，對國有企業改革風險點進行預警防范；強化對改制后企業的國有資產運營效果的審計監督；對國有控股企業應進一步強化經濟責任審計。張愛軍和周鶴群（2016）提出通過建立依法治企的長效機制，查找企業問題中更深層次的原因，鞏固和擴展內、外部審計結果，防止解決老問題又引起新問題，加強企業風險防范，逐步向預防型、增值型審計轉變，由以監督為主向監督與評價并重轉變。趙佳等人（2016）在國家電網公司要實現內部控制閉環管理中，提出通過綜合性、全面性的依法治企綜合檢查，為內部控制審計提供方向和切入點，利用依法治企成果并提出審計建議，完善風險管理制度和業務流程，為依法治企綜合檢查提供依據。

目前，關于政府審計與依法治企的研究，沒有實證研究，缺乏經驗證據，以理論論述為主。主要觀點為政府審計發揮審計功能對國有企業依法治理有積極促進作用。

三、依法治企的現狀

在法律層面，憲法規定國有企業在法律規定范圍內有權自主經營，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理以達到經營目標。我國目前對國企的法律調控，主要以《公司法》和《企業國有資產法》為主，其他具體相關法律、制度配合調整，規范企業的性質、設立目的、管理、信息披露監管等方面。國家的法律體系為企業提供公平、公正、競爭的市場環境，使企業更好的在法律監督和制約下運行，釋放企業活力。政府簡政放權，國有企業去行政化成為國有企業深化改革的重點。2014年李克強總理在國務院常務會上強調：“要通過不斷深化行政審批制度改革，堅持依法行政，逐步建立起公開、透明、可預期的市場環境。”會議提出輕審批重事中事后監管，通過簡政放權，將不該有的審批堅決取消，將該有的權力下放到位，將權力放活管好。完善的法律環境是依法治企必要條件，為建立現代企業制度提供基礎保障。

在政府層面，政府要依法行使政府的行政權力。政府干預應是市場失靈的補充作用，政府如何在不擾亂企業正常運行秩序的情況，在法律范圍內規范企業行為？政府干預的度，如何選擇？這些問題是政府一直面臨并需要解決的。政府不宜過多介入國有企業的運營管理，法律賦予政府審查國有企業是否履行其職能并且規范運行。只有當政府依法行政，權力才使用得當。另一個問題是國有企業公共性和營利性的定位問題，政府是否可以尋求兩者之間的平衡點。國有企業的產生是為了彌補市場失靈，為發展國家經濟和調控經濟而具有公共性。從企業的角度為出發點，營利性是指國有企業需要實現價值和利益最大化。政府的作用是在法律允許的情況下，使國有企業公平競爭，自由生存發展，如何尋求這一平衡點，是政府探索及解決的重要問題。

在企業層面，國有企業依然存在問題，并期望通過進一步改革來解決。目前現存的主要問題是企業治理問題。具體包括：（1）股權結構不合理。國家在國有企業絕對控股造成政府與國有企業的角色錯位，國家對國有企業地監督和控制，演變為行政干預。（2）國有股份過于集中、投資主體虛置，所有者缺位現象導致企業嚴重的“委托代理問題”和“內部人控制”現象。國家和管理層屬于不同的利益主體，具有不同的目標函數。“內部人控制”可能會造成職責亂象、信息披露不規范、短期行為、轉移國有資產、過度投資等問題。（3）股東大會、董事會、經理層、監事會等組織結構之間沒有建立起有效的制衡監督機制以防止個人決策為主、董事會決策功能作用不大、監事會形同虛設等引發的問題。綜上，國有企業的依法治企之路很長，如何更好地依法治理企業，需要我們進一步研究。

四、政府審計與依法治企

1.政府審計發揮的功能。劉家義認為審計的發展是隨著在經濟社會發展中承擔責任和作用的變化而不斷變化的。審計源于會計，更離不開會計，是檢查會計賬簿和監督會計行為的活動。政府審計是民主法治的產物，源于所有權和經營權、管理權分離所形成的受托經濟責任關系，是評價和確認受托經營者、管理者是否履行了其經濟責任的一項監督活動。政府審計應在國有企業治理的過程中發揮預防、揭示、抵御作用。

2.政府審計在依法治企中發揮的作用。政府審計以監督職能為基礎，發揮預防、揭示和抵御功能，與依法治企的目標相一致，共同作用于國有企業的治理當中，以保證國有資產有效利用，提高國有企業增值保值的作用，使國有企業健康穩步發展。政府審計的主體是國家，是監督體系不可或缺的一部分，它受托于人民，不依附于任何政府機構，專門從事對國家經濟活動的審計監督工作，獨立于被審計單位，與被審計單位不存在直接的經濟利益關系。法律體系為社會提供法律環境，政府審計功能的發揮輔助監管部門查錯糾弊，規范企業行為，堅持從嚴監管、從嚴追責、違法必究。在完善的法律環境下，政府審計擁有更強的獨立性、權威性和威懾性，更易于發現國有企業治理存在的問題，有助于國有企業制定重大經濟決策、執行宏觀政策、以及完善內部管理制度，提高企業的治理效率，使國有企業有效地運行在監督體系和法律環境之下。作用圖如圖1：

一是預防功能，是指政府審計憑借其獨立性和威懾性，對國有企業起到預防和預警企業經濟健康運行中風險隱患的作用。政府審計通過對國有企業的財務、財政收支、經濟決策以及公共資源的使用情況進行審計監督，并做出獨立、客觀、真實、公正的評價。審計預防功能重點關注國有企業的資本投資情況和國有資本運營公司開展的股權運營情況以及國有資本經營預算情況，通過及時跟進，密切關注企業整體的運行安全和資產安全，及時發現傾向性、違法違章性問題，及早感知運行風險，提前發出預警并警示，防止問題事態嚴重轉化為趨勢性問題，防止違法違規思想轉化為違法違規行為。預防功能的作用，有助于維護國有企業經濟安全問題、落實國資監管部署、改善公司管理和治理、防范風險和提高企業的運行質量和運行效率。通過政府審計發揮預防功能，國有企業將會更合理有效地分配物力和財力，將國有資本更多地投入到關系國民經濟命脈的重要行業、關鍵領域，以更好地服務國家戰略。

二是揭示功能，是指政府審計通過監督檢查國有企業內部各項治理政策措施執行情況，起到反映真實情況和披露存在問題的作用。政府審計對國有企業的重大經營決策，包括國有資產處置、國有產權交易、國有企業投資經營以及重大額資金的使用“三重一大”問題等，還包括國有企業內部管理制度、國有企業財務報表的真實性、重要物資購買和招標投標、貸款發放、產權交易和證券交易、土地和礦產資源交易等領域和關鍵環節進行審計監督，查錯糾弊，發現問題并依法對違法違規行為做出懲戒。揭示功能有助于發現國有企業存在的制度障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞，為完善制度，調整機制，填補管理漏洞做鋪墊。政府審計是國有企業經濟健康運行的“安全員”，提高風險的敏感性，提前發出預警，加強防范，提高依法治企能力。

三是抵御功能，是指政府審計通過促進國有企業健全企業制度、完善治理體制、規范運行機制，起到抑制和抵御國有企業經營運行中各種“病害”問題的作用，促進提高國有企業治理效率。通過揭示功能的發揮，以披露問題為主，發現國有企業治理制度層面和機制層面的問題，深入分析，并利用自身的強制權責令企業進行整改，防止企業問題擴大，防止消極因素侵害社會經濟。促進國有企業改革體制、健全法制、完善制度，強化管理，促進國有企業健康發展。

預防、揭示和抵御功能發揮的作用共同作用于國有企業的運行中，共同保障國有企業經濟的健康運行。以揭示為基礎，抵御為重點，預防為目的，對重大問題實施跟蹤審計，針對性提出建議。揭示問題時，不僅要敏感，還要有專業的判斷力。抵御功能要求從根本上解決問題和預防問題，及時糾正、修補漏洞，形成威懾，從而使審計結果轉化為依法治理的助推力。政府審計作為一種制度安排，是依法治企的有效手段，保證國有企業合法運行的有效機制。

五、政府審計功能提升依法治企的幾點建議

黨的十八屆四中全會明確全面推進依法治國的總目標和重大任務，要求國有企業配合監察和審計機關部門的審計監督工作，針對不同部門要明確審計范圍和內容，規范審計程序，完善審計監督制度，將審計作為常態化手段，積極推進依法治企。政府審計發揮預防、揭示和抵御功能，有助于加強對國有企業的監管和審計，是有效治理國有企業的方法手段之一。針對以上內容，提出以下提升依法治企水平的幾點建議，建議如下：

1.落實審計全覆蓋，擴大國有企業審計范圍。根據2014年10月發布的《國務院關于加強審計工作的意見》以及2015年12月發布的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，國家分別對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監督權做出了部署和安排。審計“全覆蓋”要求凡是公共資金、國有資產、國有資源以及公共權力履行情況都要進行審計，并且作為常態化審計工作。因此，政府審計依法對國有企業、國有資產和資源、領導干部履行經濟責任情況進行審計，是國家對審計工作提出的明確要求和任務。政府審計的范圍包括：一是對國有企業財務收支（資產、負債、損益等）的會計信息真實性、經營活動的合法性實施審計和監督，并對經營活動的效益性進行評價，對其合規性進行審計；二是對國有企業領導干部的經濟責任進行審計，強化企業領導人員的責任意識，防止并懲治腐敗行為，為企業主管部門考核和獎懲提供參考，保障國有資產增值保值；三是對國有企業的改制、重組和并購以及產生的股權轉讓和國有資本產權的評估和界定都要進行審計；四是對國有企業貫徹落實國家決策部署情況進行跟蹤審計、專項審計等。另外，隨著國家把實施“走出去”戰略和“一帶一路”戰略作為全面提高開放型經濟水平的重要內容，國有企業“走出去”的步伐越來越快，但對國有企業境外資產和業務的審計尚未全面展開，對境外國有資產安全的維護有待加強，這將成為政府審計對國有企業進行審計的一個嶄新課題。最后審計范圍還包括檢查國有資產、國有資源的管理、使用以及運營中是否遵守國家法律法規、國有資產管理部門職責履行情況和國有資產運行績效情況，均是重點審計的內容。在審計“全覆蓋”的要求下，擴大對國有企業審計的邊界，對國有資產以及境外資產等相關內容不留盲區和死角。

2.進行國有企業分類分層審計。根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出將國有企業分類分層審計監管，依據不同的功能將公益類、特定功能類和競爭營利性三類國有企業分別制定審計目標和審計范圍。公益性企業主要承擔公益目標，針對公益性企業，審計內容的重點側重于資金的流向問題，根據資金鏈條進行審計，審查是否具有公益性效益等問題；政府可以專門立法，并建立嚴格的預算管理制度，審計機關對其財政收支進行嚴格的預算審計，考核企業的效益性目標。特定功能性企業大部分是涉及國家經濟安全的行業，這類企業既有公益性特征，又追求盈利。這類企業需要特殊審計，并制定特殊審計程序。審計機關不僅監督其是否遵循行業法律法規，還要考核其國有資產增值保值的目標。第三類競爭盈利性企業，在審計過程中，應根據不同類型的國有企業，設定不同的審計目標、審計內容。以合法性、合規性和效益性為目標進行審計監督工作。通過分類分層審計，可以突出審計重點，提高國有企業監管的有效性和針對性，更好地釋放國有企業的活力。

3.政府審計和內部審計多元結合。政府審計作為一種外部的、專職的、獨立的監管機制，它所發揮的作用更具有權威性、引導性和獨立性。國有企業內部審計是企業最基本的監督機制，為決策者提供鑒證信息、決策信息，事前預防企業經營風險，是公司治理的一部分。國有企業內部審計主要對企業財務狀況進行審計，避免財務舞弊行為，降低生產成本等作用，改善企業的內部控制制度和內部控制環境，優化企業業務流程，提升企業創造價值的能力。政府審計與企業內部審計共同作用于國有企業，可以對被審企業進行更為全面的審計，兩者的發揮的功能相互補充，提高審計質量

4.培養學科交叉審計人才、強化大數據技術運用。根據國際形勢，國有企業需要形成一套健全高效的審計人才培養、激勵、評價和使用機制。經濟全球化的時代，需要培養學科交叉的審計人才，不僅具有審計專業素質，還需要其他專業結合。跨專業、跨領域培養人才，提高審計人才綜合能力；完善企業審計人員選任機制，對專業性較強的職位實行聘任制，并設立高級審計專業技術資格。另一方面，加強大數據技術的運用，建立數字化、共享化的審計指揮平臺、大數據綜合分析平臺、審計綜合作業平臺和綜合服務支撐系統等。各個審計機關和審計部門相互配合，共享審計結果、審計公告。通過互聯網逐步實現審計公文處理、審計計劃編制、檔案管理、資源配置、質量控制等各項審計工作的信息化、一體化和科學化。

5.加大審計結果公告力度。審計機關每年均要對國有企業進行審計，但審計署每年披露的審計結果公告是有限的。國家、社會和公眾需要了解和監督國有企業運行情況、領導責任權利執行情況以及審計監督工作結果，審計機關應加大審計結果公告力度，并探索實行國有資本審計專門報告制度，使得我國的審計監督體系更加完善。

六、結語

在經濟發展新常態下，國有企業要貫徹落實全面深化改革和依法治國的總體要求，必須以法治引領，規范改革。政府審計發揮的作用，為國有企業改革護航，保障國有企業經營的合規性、合法性和效益性。通過審計，揭示國有企業法制不健全、有法不依等問題，揭露查處違法亂紀行為，加強對國有企業領導責任和權力運行的制約和監督。當前，實現國有企業深化改革與升級，維護國有資產安全和依法治企是各個企業共同面臨的問題，政府審計是依法用權力制約權力的制度安排，它具有預防、揭示和抵御功能，是國有企業監管的“安全員”，為國有企業改革和依法治理做出積極作用，提高了國有企業的治理水平和競爭力。

參考文獻：

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[3]趙佳，文科，結合依法治企實現內部控制閉環管理[J]，財經界（學術版） ， 2016（5）：109-110.

[4]劉家義，論國家治理與國家審計[J]，中國社會科學，2012（2）：60-72.