余杭區(qū)適度普惠型兒童福利制度實施現(xiàn)狀研究

摘 要：隨著“二孩時代”的來臨，新生兒數(shù)量不斷增加，兒童福利需求也日益強烈，為保障兒童生存發(fā)展的權利，減輕家庭負擔，需要建立一套更加完善的兒童福利制度。本文通過對余杭區(qū)適度普惠型兒童福利制度實踐現(xiàn)狀進行研究，為進一步推進和完善兒童福利體系建設提供建議。

關鍵詞：兒童福利 適度普惠型 余杭區(qū)

一、適度普惠型兒童福利制度概述

“適度普惠型”是指一個動態(tài)的發(fā)展過程，它的目標是建立能夠保障困境兒童并且惠及全體兒童的、保障標準與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的福利保障制度。

保障對象。它相比于傳統(tǒng)的兒童福利制度保障對象從孤兒擴展到了困境兒童。困境兒童是指在出生和成長過程中，因為自身、家庭或者社會的原因，面臨難以解決的困難或問題，阻礙其正常生活的兒童群體。

保障內(nèi)容。在保障內(nèi)容上，主要體現(xiàn)在基本生活保障、服務保障以及安全保障這三個方面。基本生活保障，包括基本生活、醫(yī)療、教育等方面的基本保障；服務保障，包含提供康復護理、娛樂健身等服務保障；安全保障，大多是政府進行干預，保障兒童生命健康安全。

二、余杭區(qū)的實施成果

2014年余杭區(qū)作為“先行先試”的第二批試點地區(qū)，在學習總結的基礎上，提出“四個一”舉措，大力推動適度普惠型兒童福利制度的實施。

一是成立一個小組。設立由分管副區(qū)長任組長，區(qū)發(fā)改局、財政局、司法局、人力社保局、住房保障辦、衛(wèi)生局等有關部門分管領導為成員的領導小組，定期協(xié)商解決難題，加強部門溝通協(xié)作。

二是建立一個網(wǎng)絡。建立以區(qū)兒童福利指導中心為樞紐，以鎮(zhèn)（街道）兒童福利督導工作站、城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利督導員為基礎，專業(yè)指導和志愿服務相結合，面向全體孤兒和其他類困境兒童的城鄉(xiāng)一體的兒童福利督導工作網(wǎng)絡。

三是擬定一個辦法。在調(diào)查、交流和學習的基礎上，擬定《關于加快推進適度普惠型兒童福利體系建設的實施意見（征求意見稿）》，確定適度普惠型兒童福利體系建設的指導思想、基本原則、保障對象、保障內(nèi)容等，并對各部門的具體職責進行說明。

四是搭建一個平臺。在原有的“余杭區(qū)社會幫扶救助平臺”上，增加兒童生活費發(fā)放模塊，對困境兒童基本生活費實行網(wǎng)絡化管理。避免因為兒童基本生活費發(fā)放對象多，信息處理量大導致的重復發(fā)放等問題。

在這四項舉措的支持下，余杭區(qū)還將其列入民生實事工程，作為切實改善民生、增加人民福祉的重要舉措。

經(jīng)過3年的不斷努力，余杭區(qū)根據(jù)“分層次、分類型、分標準”的方法，建立了以城鎮(zhèn)居民家庭人均消費性支出水平為標準的困境兒童津貼保障體系，確保津貼標準與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，切實保障了近千名困境兒童的基本生活，提高了他們的生活水平，促使他們健康成長。為保證兒童福利保障政策的執(zhí)行，余杭區(qū)建立了督導員制度，負責監(jiān)督引導監(jiān)護人合理安排使用資金，對困境兒童的實際生活狀況進行評估等工作，為困境兒童提供各項服務，保證其生存與發(fā)展的權益。

三、目前存在的問題

一是保障對象范圍小，限定了國家救助保障的力度。余杭區(qū)現(xiàn)有的兒童福利制度因為困境兒童保障的需要程度和民政工作的優(yōu)先順序，保障對象主體還停留在孤兒、重殘兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童、殘疾人基本生活保障兒童、低保家庭兒童、其他持證困難家庭兒童這六類困境兒童，還有很多困境兒童沒有納入保障范圍，例如留守兒童、受虐待兒童。

二是保障內(nèi)容和形式缺乏多樣性。余杭區(qū)的保障內(nèi)容主要集中在基本生活、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等基本保障，保障形式多為津貼保障。從政府角度來看，現(xiàn)金救助是最簡單直接、易于操作管理的保障方式，但也容易產(chǎn)生錢沒有被用于改善兒童生活的問題，存在政府難以監(jiān)管救助金使用的困難。從兒童需求角度來看，困境兒童面臨的不僅僅是貧困問題，還有貧困帶來的心理問題、情感的缺失、家庭暴力等。單一的津貼保障難以滿足困境兒童的需要，增加服務保障和安全保障是完善兒童福利體系的重要途徑。

三是多部門共同領導，缺少責任主體機構。余杭區(qū)的兒童福利工作雖然是由區(qū)民政局主管的，但是其具體的保障內(nèi)容大多由其他部門負責，如困境兒童的就業(yè)問題需要區(qū)人力社保局負責，醫(yī)療康復工作由區(qū)衛(wèi)生局負責。這種多部門共同負責的工作機制，容易產(chǎn)生兩個問題。第一，民政部門中沒有專門管理兒童福利的行政單位，導致政府責任主體機構和職能不夠明確。南京兩幼女餓死家中，留給我們的不僅是情感上的同情和憤怒，更是對兒童福利行政體系的反思。回顧整個案件，從第一次發(fā)現(xiàn)兩個幼女的生存危機開始，歷時3個多月的堅強求生，親戚、鄰居、社區(qū)、民警都了解到了她們的困境，但是卻因沒有專門的責任部門對此負責，沒能提供相關的專業(yè)服務，導致這兩個苦苦掙扎的小生命最終還是離開了這個世界。第二，各部門相對獨立，部門間溝通協(xié)調(diào)能力較差，工作效率低。雖然余杭區(qū)成立了工作領導小組，在領導層面做到了一定的協(xié)調(diào)溝通，但在實際工作中，各部門間的溝通協(xié)調(diào)問題沒有得到根本的解決。

四是社會組織參與度較低。在兒童福利的建設與發(fā)展過程中，余杭區(qū)利用社會力量，為某些困難兒童提供服務保障，在一定程度上緩解了家庭的負擔，保障了兒童的權益。例如，喬司社區(qū)利用回鄉(xiāng)大學生、志愿者等社會力量，在村社文體中心開辦的“快樂假期”假日學校。該學校免費為來自全國各地的流動留守兒童以及本地的低保家庭子女、殘疾人家庭子女、假期管護困難的家庭子女提供服務，減輕了外來務工人員和本地居民暑期子女管護負擔。雖然余杭區(qū)在這幾年的兒童福利工作中打破了傳統(tǒng)的政府獨自承擔兒童福利工作的現(xiàn)象，但從整體的角度來看，仍存在社會組織總體參與度比較低，服務總量也比較少的問題。

五是法律法規(guī)較為分散，缺少完備的法律體系。在余杭區(qū)的實踐中可以發(fā)現(xiàn)，兒童福利的實現(xiàn)主要是依靠行政規(guī)章和規(guī)范性文件，換而言之，我國缺少一部可以支持兒童維護自身福利權的法律。我國現(xiàn)有法律中比較接近兒童福利法范疇的是《未成年人保護法》，但它也沒有對兒童福利權進行法律層面上的確認，而且其中的法律規(guī)定大多是原則性的、實際操作性較低。除此以外，其他關于兒童福利的法律法規(guī)都比較分散，沒有形成比較完備的法律體系，兒童福利法制化程度較低。在現(xiàn)實生活中，存在不少監(jiān)護人不履行監(jiān)護義務甚至濫用監(jiān)護權的現(xiàn)象，沒有為兒童爭取福利權甚至侵害兒童的福利權，導致兒童的生存和發(fā)展面臨困境，而政府和社會卻難以從司法層進行有效的干預。

四、全面完善適度普惠型兒童福利體系建設

1.擴大兒童福利覆蓋范圍，提供多樣化的服務內(nèi)容。第一，余杭區(qū)現(xiàn)有的困境兒童界定過于狹窄，還有許多的單親兒童、流動兒童、受虐待兒童等群體沒有被納入救助范圍。隨著社會轉型，需要救助的新型兒童亞群體不斷出現(xiàn)，因此兒童福利保障對象的界定要符合社會現(xiàn)狀，不斷擴大完善。第二，要從兒童自身出發(fā)，對不同類型的兒童要開展與其需求相適應的保障服務，更好更全面的保障兒童權益和身心健康發(fā)展。例如，對因貧困或缺乏親情等因素產(chǎn)生心理健康問題的兒童提供相應的心理咨詢等服務，為受虐兒童提供臨時庇護和心理輔導等服務，保障流動兒童的受教育的權益等。

2.建設專業(yè)化人才隊伍。服務的提供離不開專業(yè)化人才隊伍的建設，只有具備專業(yè)知識技能的人才，才能為困境兒童提供專業(yè)有效的服務。余杭區(qū)可以依托現(xiàn)有的督導員體系，進行專業(yè)的培訓和業(yè)務指導，在與困境兒童面對面的接觸中，了解兒童需求，掌握知識技能，既能擴大人才隊伍的建設，又能傳遞政府及社會的關愛，保障兒童權益。

3.改革多部門領導的行政體系。國際上許多發(fā)達國家都建立了較為完備的兒童福利行政體系，有專門的部門統(tǒng)一管理兒童福利問題。例如，日本中央有雇傭平等、兒童福利局負責統(tǒng)籌、指導、監(jiān)督等工作，地方有福利事務所、兒童輔導中心等機構負責兒童福利工作的具體實施；美國設有兒童家庭署，其下包括中央和地區(qū)的相關政府部門和非政府的社會服務組織，形成多層次的行政服務體系。我國在中央設立兒童福利處，主要負責擬定政策法規(guī)，組織和指導各地開展兒童福利工作等內(nèi)容；地方?jīng)]有專門的機構，由民政部門主管，職權較為分散。我國應改革傳統(tǒng)的多部門共同領導的行政管理體系，集中職權，建立專門為兒童服務的各級行政主管機構，并培養(yǎng)專業(yè)的管理人員，不斷完善行政管理體系建設。以余杭區(qū)為例，可以依托原有工作體系，在民政局下設兒童福利科，作為實施兒童福利的責任單位，統(tǒng)籌負責兒童福利的各項內(nèi)容，及時為兒童提供各項專業(yè)服務，保護兒童福利權益不受侵害。

4.政府主導，社會參與。余杭區(qū)要鼓勵引導社會組織積極參與兒童福利工作，形成政府主導，社會參與的主體多元化新格局。兒童福利制度建設和完善不能只依靠政府，還要依靠慈善基金、志愿者組織等社會團體，發(fā)揮非政府組織不受某些規(guī)章制度限制的作用，為兒童提供靈活性強、多樣化的服務，充分調(diào)動社會資源，大力推動兒童福利事業(yè)發(fā)展。政府要為社會組織提供相應的政策支持，鼓勵社會組織新建各種兒童服務設施，激勵社會組織提供兒童福利服務，最大限度的調(diào)動社會力量，共同保護兒童的福利權益。

5.完善法律法規(guī)。通過創(chuàng)制一部統(tǒng)一的《中華人民共和國兒童福利法》，建立健全兒童福利法律體系，為兒童福利權的實現(xiàn)提供法律保護。《兒童福利法》的內(nèi)容應涉及保障對象詳細的劃分、保障范圍及其具體內(nèi)容、主管部門、違法的詳細處罰規(guī)定等重要事項。由全國人大主持立法，社會公眾參與，既可以提高立法質(zhì)量，還可以通過立法的過程，加強社會的兒童福利意識，增強公眾保障兒童福利權益的法律意識。余杭區(qū)政府應通過宣傳教育等手段，引導公眾樹立及時保護兒童福利權的觀念，形成只要兒童權益受到損害，社會公眾、福利機構、政府等力量都能積極主動捍衛(wèi)兒童權益的良好風氣。

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作者簡介：項光毅（1995—）男。浙江中醫(yī)藥大學濱江學院公共事業(yè)管理。吳美珍（1972—）女。浙江中醫(yī)藥大學人文與管理學院副教授。研究方向：公共事業(yè)管理。