論中國大部制改革

摘 要：大部制改革具有職能調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，資源共享、機構(gòu)精簡，裁汰冗員、統(tǒng)一領(lǐng)導，一致行動等特點，適應了當前中國社會政治經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，本文運用公共管理改革模型簡單分析了廣東省順德區(qū)的大部制改革實踐，并最后對大部制改革的發(fā)展提供建議。

關(guān)鍵詞：大部制 順德區(qū)

一、引言

2008年3月11日，體現(xiàn)大部制改革思想的國務院機構(gòu)改革方案經(jīng)第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過。大部制改革以其自身的獨特性直面當前中國行政體制改革止步不前的難題，也為未來中國的公共管理改革指明了方向。

二、背景

改革開放以來，中國共實施了六次較大幅度的政府行政機構(gòu)改革，取得了顯著的成效，不僅提高了政府的行政效率，還完善了政府的管理職能，同時建立了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的行政體制，不斷推動著中國社會主義建設(shè)的快速發(fā)展。

隨著改革開放的深化，走向深水區(qū)的行政體制遇到了來自各個方面的阻力和其他體制改革的掣肘，各種矛盾錯綜復雜，改革過程可以說是漸進性、艱巨性與復雜性并存。如改革難度增大，速度放緩，有的部門對改革有抵觸心理；已進行改革的，貌合神離，新組建部門還處在磨合期，工作機制未建立，工作職責不對等；職責分工尚未完全落實到位，應整合的機構(gòu)職能還未完全到位，有的部門“交人不交槍，管人不管責”的攬權(quán)推責現(xiàn)象嚴重。

借鑒西方發(fā)達國家改革經(jīng)驗可以看到市場經(jīng)濟發(fā)達的西方國家，政府組成部門一般都比較少，大部門體制逐步成為部分國家特別是發(fā)達國家在組織中央政府時的一種選擇。這些國家內(nèi)閣組成部門一般在11～18個之間，是一種大部制組織的結(jié)構(gòu)，有著其機構(gòu)精簡、程序優(yōu)化的優(yōu)點。

三、大部制的涵義與特點

“所謂大部門體制或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標?！蓖七M大部制改革，是新時期深化行政體制改革的重要舉措之一。黨的十七大報告提出我國機構(gòu)整合要積極探索職能統(tǒng)一的大部門體制的部署，2008年3月，國務院機構(gòu)改革方案的出臺正式體現(xiàn)出。2009年大部制改革開始在廣東省深圳市、順德區(qū)和廣州市推行。

大部制作為一種新型的政府組織體制，不同于以往政府機構(gòu)改革，不只是意味著形式層面的部門或機構(gòu)的合并與精簡，其核心和本質(zhì)在于政府職能的調(diào)整與優(yōu)化。其基本特征可簡要概括為：

1.職能整合，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。大部制首先強調(diào)的是各部門職能的相互整合、配套、銜接與補充，并由此形成高效運作、職能互補、整體聯(lián)動的良性運行機制，變部門間的協(xié)調(diào)為大部內(nèi)的協(xié)調(diào)，從而提高行政決策效率和運行效率，避免職能分散、交叉和多元化。

2.結(jié)構(gòu)優(yōu)化，資源共享。大部門內(nèi)部各司局 、不同機構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，各種要素得到充分合理利用， 各種資源配置優(yōu)化合理。

3.機構(gòu)精簡，裁汰冗員。通過精簡機構(gòu)，減少管理層次，使組織運作效率更高，規(guī)避了職能交叉重疊、人員重復配置的現(xiàn)象。

4.統(tǒng)一領(lǐng)導，一致行動。有利于權(quán)力的集中，便于統(tǒng)一謀劃，避免政出多門和政策間相互矛盾沖突，更好地保證政令統(tǒng)一、行動一致。

四、大部制改革模型的抽象

借鑒波利特和鮑克爾特在《公共管理改革--比較分析》一書中提出的公共管理改革模型，筆者認為大部制改革可進行如下的模型抽象：

社會經(jīng)濟體系：（A）社會-經(jīng)濟力量因素（ 基礎(chǔ)社會經(jīng)濟元素）、（B）全球經(jīng)濟力量（國際貿(mào)易與競爭等）、（C）社會-人口變遷（人口紅利消失與老齡化等）以及（D）國家社會經(jīng)濟政策（改革開放、市場經(jīng)濟等）

政治體系：（E）政治體系（基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)）、（F）新管理理念（大部制改革思想）、（G）政黨政治理念（減輕官僚化、精兵簡政等）、（H）公民壓力（瑣碎政府程序的反對）

（I/J）對管理改革的理解（大部制的充分性與必要性）

行政體系：（L）行政體系（基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)）、（M）改革計劃內(nèi)容（大部制官方政策）、（N）執(zhí)行過程（大部制的執(zhí)行過程）、（O）實際進行的改革（實際的大部制）

社會經(jīng)濟體系里的各種因素的相互作用，如國際貿(mào)易與競爭帶來的對民族經(jīng)濟的沖擊從而對財政的限制，人口紅利的消失與老齡化帶來的經(jīng)濟優(yōu)勢的喪失，發(fā)展市場經(jīng)濟的要求等的要求對當前的公共管理進行改革，迫切需要的是一個精簡、高效的行政機構(gòu)。

政治體系中西方國家大部制思想的引入、中國共產(chǎn)黨反腐倡廉努力提高自身執(zhí)政能力的要求和廣大市民對于政府職權(quán)交叉卻無人應答、行政相關(guān)手續(xù)瑣碎復雜等因素也體現(xiàn)出了中國對一個運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政府的迫切需要。

對管理改革的理解則是高層政治精英認識到了大部制改革的特性和優(yōu)點，大部制以其職能整合，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，資源共享、機構(gòu)精簡，裁汰冗員、統(tǒng)一領(lǐng)導，一致行動等特征滿足了中國當前機構(gòu)改革的需要。

行政體系中體現(xiàn)的是在當前的行政體系中進行大部制改革，官方出臺政策，緩慢推行，并在實踐過程中不斷修改糾正。

五、廣東順德區(qū)大部制改革

社會政治經(jīng)濟因素的綜合作用最后帶來大部制改革的成功實行，在順德區(qū)大部制改革實行的主要原因在于縣市之間存在著利益分割的不平衡從而導致了縣級財政的不足，最終由于財政動力不足難以實現(xiàn)縣里經(jīng)濟的發(fā)展。在目前的地管縣體制中，地級市通常抓住縣財政的轉(zhuǎn)移支付和來自縣里的經(jīng)濟效益，縣級政府只有用不成比例的財政和行政權(quán)力來推動經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，出現(xiàn)發(fā)展乏力的傾向。九十年代以來，省管縣改革已經(jīng)作為一種有效的財政分權(quán)手段在中國進行試驗。順德區(qū)就是被選出來作為省管縣的試點。

2009年8月24日， 順德區(qū)被廣東省政府選為政府部門改革的試點，具體體現(xiàn)為把41個黨政部門急劇撤并為16個大部門。通過學習香港特區(qū)和新加坡的經(jīng)驗，協(xié)調(diào)了部門職能，精簡了機構(gòu)設(shè)置。順德的組織再造就是把組織整合進大部門，并在新部門中強調(diào)它的三個功能（行政事務、經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場規(guī)制、社會管理和公共服務供給）。所有的部門都被合并成為具有一種傘狀式的功能，如超級安全、超級監(jiān)管、大型規(guī)劃、大型工程和大型經(jīng)濟體等。隨后的民意調(diào)查中現(xiàn)實順德區(qū)大多數(shù)的受訪居民和企業(yè)對新的行政模式表示滿意。

大部制以其獨特的優(yōu)越性在中國機構(gòu)改革的過程中脫穎而出，無疑它有利于減少職能交叉，完善行政運行機制；有利于落實\"問責制\"，建設(shè)責任政府；有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

六、大部制存在的問題

盡管大部制改革能夠有效緩解我國改革深水區(qū)難以繼續(xù)前進的問題，大部制本身仍然存在不少問題，如：

1.決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)問題。目前我國決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，所謂的監(jiān)督職能形同虛設(shè)，沒有真正發(fā)揮其作用，而決策與執(zhí)行之間也存在著政策的空傳與扭曲。

2.綜合管理部門與專業(yè)管理部門的關(guān)系問題。我國目前綜合管理職能與專業(yè)管理職能配置不科學。綜合管理部門權(quán)力過于集中，行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權(quán)力分割，項目立項、資金支配等事項都要經(jīng)過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。

3.推行大部制改革的法律保障問題。大部制改革急需系統(tǒng)建設(shè)完整的法律體系，而法律的制定與出臺應嚴格符合當下社會狀況和人民利益。同時要保障法律不再只是書面文字，要保證法律的遵守與執(zhí)行。

4.其他改革相配套問題。大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進。

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