義務教育學校全面預算管理之我見樓

摘 要：全面預算管理是信息社會對財務管理的客觀要求，隨著“互聯網+會計”新模式的產生，教育體制改革春風以及新預算法保駕護航，義務教育學校對經費預算管理有了更高的要求，粗放型預算管理模式式微，全面預算管理新模式的呼聲日趨強烈。筆者從經費結構、管理體系、編制方法、考核機制四個方面對義務教育學校全面預算管理的現狀進行深入探究并提出相應改進措施，以實現全面預算管理新模式的順利過渡。

關鍵詞：全面預算管理 互聯網+會計 內部控制

隨著“互聯網+”熱潮的興起，我國教育體制改革的不斷深入，政府加大了義務教育經費投入，如何提升預算管理能力，提高資產使用效率，優化資源配置是義務教育學校實現粗放型預算管理到全面型預算管理模式轉型的關鍵環節。調整經費結構，提升教育保障水平；完善預算管理體系，提高管理執行力；規范預算編制程序，優化信息自動化平臺；完善預算考核機制，強化內控制度四個方面進行改善改良，從而達到義務教育學校全面預算管理更精準、系統性的財務管理要求。

一、義務教育學校全面預算管理的含義

全面預算管理是指利用預算對企業內部各部門的財務及非財務資源進行分配、考核、控制，得以有效地組織協調企業的生產經營活動，完成既定經營目標。概念最早被應用于企業，它是以發展為目的，價值為媒介定性定量的描繪和分析企業未來發展形勢，是企業內部控制的一種主要方法。

近年來，隨著“互聯網+”浪潮的席卷，國家財政預算體制改革的不斷深入，國家加大對教育經費投入，全面預算管理理念被帶入學校預算管理系統，它的含義也有了相應的變化。義務教育學校預算管理反映了預算年度內學校資金收支規模、業務活動范圍及發展目標。從內容含義看，學校預算管理應當包括全部收入預算及全部支出預算，是實施國庫統一支付的收支一條線管理下，全面反映財務收支活動的預算管理體系。從編制要求看，學校預算管理不僅包括日常辦公支出，還應當包括相關教育事業發展及校園文化建設，基建發展項目等所有收入支出。從平臺構建上，大數據“互聯網”信息時代的興起，將會計工作由分散式的獨立核算模式轉向集中式的財務共享模式，要求學校構建信息化、自動化預算管理平臺。從實施范圍看，學校預算體系涵蓋了單位業務活動的全過程，是全面、全員參與的一個系統化管理工程。全面預算管理的“全”字是控制環境的最直接表現形式，也是全面預算管理與內部控制全方面融合的根本原因。

二、義務教育學校全面預算管理的現狀及主要問題

1.義務教育學校全面預算管理的現狀。國家財政預算體制改革進程的推進，新預算法的頒發，義務教育學校已經意識到經費預算管理的意義及重要性，逐步形成學校預算編制、核算中心核查、財政把關的三級管理模式。但是相對于比較成熟的企業全面預算管理體系，義務教育學校仍停留在粗放型的預算管理模式，未形成精準型的全面預算管理模式。

2.義務教育學校全面預算管理存在的主要問題。

2.1預算經費結構不合理。強制性、免費性、普及性的特征決定了義務教育學校經費由財政全額撥款的獨有特性。義務教育學校教育經費是以本級財政保障為主，上級財政補助為輔的財政保障機制，雖然地方財政在編制財政預算時，優先考慮保障教育經費，使得教育經費逐年增加，但越是發達地區越難達到《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020年）教育投入應占國內生產總值比例4%的要求。現行以在校學生數為標準的公用經費保障法，由于學校間發展不均衡，強校、薄弱學校、農村學校在招生上會出現較大差異，直接導致學校間公用經費額度差距懸殊。對于規模較大的學校，可利用規模效應維持運轉，但無法滿足校園特色文化建設，對于規模較小、新建學校，要保障正常教學運轉都存在巨大困難，容易造成學校發展強者更強、弱者更弱的“馬太效應”。

2.2預算管理體系不健全。首先，單位層面上存在思想認知偏差，沒有真正理解全面預算管理的含義，義務教育學校普遍存在一個問題：對預算編制的重要性沒有一個清楚定位，從學校校長到財務聯絡員，自上而下，無一人對預算管理有一個整體觀念，走程序化的慣性思維模式，認為預算的重點在于只是如何規劃用錢，再者沒有將全面預算管理思想納入預算管理組織機構中來，各項管理制度流于表面形式，缺乏管理者思想的指導，阻礙了各部門實施的積極性，導致全面預算管理的優勢沒有充分發揮。其次，預算管理組織架構不健全，預算編制、執行、監督的主體不明確，年度預算編制以財務聯絡員填報為主，其他部門人員配合為輔的方式，實際上，多數財務聯絡員都是根據學校去年收支情況以及自身經驗，進行簡單的預算編制工作，追求預算執行收支平衡即可，在缺乏對執行效率上的考核，導致后期執行存在嚴重隨意性，動態監管工作控制不強，沒有真正發揮全面預算管理的作用。這種關注點在于如何獲取更多的預算經費，而不是如何有效整合資源，節約運行成本的預算管理體系是不健全的。

2.3預算編制方法不科學?，F行義務教育學校預算編制基本上是參照上年預算編制數填寫，考慮當年校園發展需求進行調整增加。這種“零基期”式的編制法，不僅未考慮上年的預算執行情況，沒有系統的分析上年結余或超支的原因，還難以把握《教育法》的“三個增長”比例，忽略義務教育經費特有的增長率。目前，學校預算編制還在以人工老式預算方法編制預算管理工作，漏報項目，金額錯誤等失誤無法避免，這是一種低效高本的工作機制，對于預算管理的準確性存在較大隱患。在編制預算時，不免會出現去年二下文件跟報表紙質文檔找不到的情況，追溯第三方核算中心，重新取得相應數據，人工編制預算管理時間久，效率低是不爭的事實。因此，如何提高編制工作效率是當前預算管理工作需解決的問題。

2.4預算考核機制不嚴謹。目前，義務教育學校預算執行是通過年度決算，以及第三方核算中心年末的執行率統計來體現的，沒有更系統、自發行的內部控制制度來對預算執行情況做更詳細的分析。雖然教育主管部門已有一系列財務管理制度、監管機制，要求學校也在此基礎上建立自己的完整的內部控制制度和監管機制，但在實際操作中，很多學校沒有在內部設立專門機構對預算執行情況進行動態追蹤檢查，只執行主管部門財務制度，當預算執行與所編制的預算不符時，也沒有專門機構及時的糾正，更沒有專門機構對預算的執行情況予以考核，沒有將預算的執行情況跟部門責任人和職員的績效掛鉤。沒有實質性的約束力，在具體實施環節存在隨意性，使得年底突擊花錢，卯吃寅糧等問題無法根治。

三、加強義務教育學校全面預算管理的改進措施

1.調整經費結構，提升教育保障水平。國家《綱要》要求：“進一步明確各級政府提供公共教育 服務職責，完善各級教育經費投入機制，保障學校辦學經費的穩定來源和增長”。目前學校的經費由人員經費、公用經費、專項經費及基礎建設費構成。為了滿足不同類型學校不同發展階段的經費需求，需要進一步推進教育經費結構化調整，切實提升經費保障水平，是加強學校全面預算管理的先覺條件。

1.1調整教育投入模式。財政部門不斷規范部門預算編制管理的同時，充足保證專項經費、基礎建設費等非經常性項目資金。當前，學?；ń涃M由財政大力保障，但只夠用于校園房屋建設，不能滿足專項教室、常規設備的配備和校園文化建設。財政部門可擴大基建投入范圍，變零散項目投入為專項性項目，納入一般性政府投資項目。將校園文化建設實施項目化，整體設計，專項投入，將基本投入預算模式改為軟硬件投入，將零散性投入改為政府專項性投入。同時以各校薄弱環節、關鍵領域為重點，組建一批重大項目，包括教育現代化建設、義務教育學校標準建設，教師隊伍建設、農村學前教育推進、信息化建設等等，重大項目帶動地方財政投入的增加，從而保證公用經費完全用于學校日常開支，促進學校品質穩步提升，落實學校全面預算管理正常進行的糧草保障。

1.2完善主管部門統籌機制。由于地域經濟發展不同，學校間發展必然存在不均衡現象，教育局作為學校業務主管部門，是學校教育經費的直接管理者，政府應將學校經費統籌調度授權給教育局，由其根據教育經費保障機制統籌部署，科學合理實現二次資金分配。減少教育系統里出現發展穩定學校經費充足情況下年底突擊用錢，發展中學校陷于寅吃卯糧的惡性循環現象，逐步保證強校、名校和薄弱學校間教育經費分配的相對均衡公平，解決學生人數少的學校公用經費短缺問題，以逐步縮小校際差距，促進義務教育均衡發展。以教育局為主導，秉承“適當統籌，定額下撥”的工作思路，完善預算管理，建立跨年預算平衡機制，推進教育部門編制特色三年滾動規劃，強化跟進中長期財務規劃對義務教育全面預算編制的約束力。

2.完善預算管理體系，提高管理執行力。

2.1強化預算管理意識，全員源頭重視。通過一系列宣傳和教育大會，領導帶頭重視，讓全員在認知源頭上自上而下明白預算管理工作是推進學校健康有序發展，完善自我控制的最佳渠道，從思想認知上根本性轉變，不斷貫徹全程預算管理意識。預算管理不單單是財務部門的工作，還應召集其他部門積極參與，預算管理工作的主要目的是優化配置校園整體資金，這離不開各部門的配合協作。其次，組織財務聯絡員參與預算管理方面的業務能力培訓，充實其專業知識，進而為全面預算管理工作的順利開展奠定良好的群眾基礎和專業支持。最后讓全員深刻意識到開展全面預算管理工作并不是獨立的業務活動，是全員參與的集體行為，并形成自覺執行預算行為。

2.2完善預算管理制度，均衡分配資金。義務教育學校應建立健全的預算編制，重視部門預算的同時切實有效地推行校內部門預算，將部門預算和校內綜合預算合二為一，做到統籌兼顧，增強經費使用效率。將校內綜合預算目標細化到每個科室，并且足夠詳細，由財務聯絡員牽頭，其他部門主管共同參與完成后，學校班子小組開會討論預算草案的可行性，根據討論意見進行改善優化。最后將定稿后的預算編制方案以內部文案的形式下發各執行部門，執行時做到各部門相互協作配合，既要全面控制也要分級控制，避免出現財政赤字，根據實際情況內部適當調整，減少不必要損失，提高執行效率。

特別是在編制非經常性項目預算時，不僅要控制項目支出預算總金額，而且要落實到具體部門、人，精準到時間安排，明確資金使用用途，確保項目預算的準確性、科學性。教育主管部門要完善項目資金報批辦法，明確資金分配優先級排序，制定系統的報批程序。一是制定申報項目登記制度，經校務會商議討論本年校園非經常性項目可行性，登記項目名稱、目的、預計預算金額，匯總申報教育主管部門。二是建立項目現場考察評估專家庫制度，教育主管部門組織抽調資深督學成立考察專家小組，由專家負責對學校申報的項目進行實地考察評估排序，落實項目現場評估的規范化、程序化要求，體現教育經費分配的公開、公平、公正性。三是制定領導集體決策制定，學校申報的項目經專家考察排序后報教育主管部門，由會議領導集體討論，最后落實資金分配。

3.規范預算編制程序，優化信息自動化平臺。隨著互聯網技術水平的飛速發展，滲透在各行各業領域中，給會計行業發展注入了新的血液，帶來了新的生機和活力?！盎ヂ摼W+會計”將移動互聯網、大數據等信息技術同會計融合，深度挖掘利用會計數據價值，同全面預算管理相呼應。預算編制程序要求具有科學性，高效性，展示的是精細化的管理方式，信息自動化的管理手段。利用互聯網技術，構架義務學校全面預算管理信息平臺，搭建管理模式跟線上數據庫橋梁，實現財務共享模式。在設計理念上，以財務管理為綱要，預算管理為核心，以滿足學校日常管理和預算管理相結合的出發點為前提，優化預算管理流程，提高預算資金管理水平，滿足學校需求。在設計方法上，以深入分析財務預算為目標，利用高效的信息化手段，強大的邏輯表格勾稽預算資金內在關系，只需填寫簡單的預算管理數據，智能化分析財務流程和預算資金運用的深層次關系，達到財務預算信息化的有效正確性。最后，在整體關聯上，將預算信息平臺同決算，內控信息操作系統銜接，利用大數據實現真正的事前、事中、事后監管，隨時掌握各部門預算資金使用情況，及時合理的調配資源，優化預算管理流程，提高預算資金安全管理水平，將碎片化的預算管理形成結構化、系統化、可持續化發展模式，更好的服務于學校發展，譜寫全面預算管理新藍圖。

4.完善預算考核機制，強化內控制度。

首先，健全單位內部監督。學校要建立規范的全面預算管理制度，應當成立以校長、總務、基建、教研為代表的預算編制小組，促進各部門間協調聯動。編制部門專項預算時，不僅要控制項目支出預算總額，明確資金使用用途，還要精準時間期間，落實到相應部門、對應人處，確保部門預算編制的準確、科學。對于“三重一大”項目，應成立專家評估領導小組，對專項進行一對一的專門集體決策，按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則議事決策，實現項目現場考察評估的規范化、程序化和專業化，以保證決策過程的科學民生和結果的公正合理。

其次，建立健全的考核評價機制。全面預算管理是內部控制的基礎，而內部控制為全面預算管理提供了一個具體的系統框架。在預算執行中，建立監督、分析、考評機制，校園內部設置專門機構對預算情況進行事前計劃、事中控制、事后分析，對執行過程進行檢查、分析、考核，及時發現預算執行偏差，糾正改進，從而保證年度預算工作的順利完成。預算執行考評是預算執行力的重要保障，將預算責任落實到各部門對應個人，做到全員參與全員考核，把考核指標作為到年度考核計分依據，按照執行情況給予相應的獎勵和處罰，保證預算目標的實現。同時利用教學考核制度對當前的預算編制方法及標準的科學性合理性進行評估反饋，如若發現預算和實際費用存在較大偏差，及時整改預算編制，在盡善盡美中，促進完善全面預算管理的內控制度。預算考評作為單位一個會計年度一個段落的經濟活動評估依據，起到連續的承上啟下作用，可當作遞延循環數據使用，為下一次科學、準確的編制預算工作提供對比性參考依據。

最后，實施考核結果通報制并同經費預算掛鉤。堅持“效率優先，兼顧公平”原則，量化考核指標，開展預算執行、資金使用、支出進度三方面的績效考核工作，切實提高財政資金使用效益。強化預算執行管理考核方面，要求學校制定預算執行管理具體方法和操作細則等制度并嚴格執行，按規定時間申報用款計劃，政府采購計劃，對于影響預算執行的，實行考核扣分；強化資金使用效益考核方面，要求學校在編制決算的同時，上報本單位整體支出績效評價報告，對于未按時上報，經財政考評發現績效未達標的或預算執行出現違紀行為的，實行考核扣分；強化支出進度考核方面，由教育核算中心對學校經費執行率進行按月、季、年考核，支出進度同序時進度差異較大的實行考核扣分。財政部門根據考核結果，對預算執行好、考核分值高的學校，在財力范圍內，優先考慮下年度預算，對預算執行差、考核分值低的學校，除必要剛性支出外，按比例扣減部門下年度預算。

“凡事預則立，不預則廢”高度概括了預算管理的重要性，義務教育學校預算管理作為國家預算的重要組成部分，建立健全預算管理工作，有利于政府宏觀統籌調控，對規范教育系統內部資金管理行為，促進校際間教育資源的科學配置，推進依法治校，深化績效運行，確保義務教育經費保障機制的順利實施具有現實和深遠意義，各學校應充分認識到開展全面預算管理工作的重要性及緊迫性。

參考文獻：

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[2]嚴桂蘭.試論部門預算精細化管理在行政事業單位中的運用[J].財經界（學術版）.2014（14）.