國內行政服務中心研究綜述

摘 要：行政服務中心是政府職能轉變及行政體制改革的有益嘗試。近年來，眾多學者從多個視角針對行政服務中心進行了研究。本文主要對CNKI中國學術期刊網絡出版總庫2007年至2016年十年間的相關期刊文獻進行梳理，從行政服務中心的定義、模式、成效、困境、對策、未來發展趨勢的探討等方面進行歸納，分析目前相關研究中所取得的成就與存在的問題。

關鍵詞：行政服務中心 行政審批 政府職能轉變

一、引言

行政服務中心作為我國行政體制改革的一種有益嘗試，為政府職能的轉變提供了一個較為有效的途徑。近年來，眾多學者針對政務中心進行了研究。本文通過對CNKI中國學術期刊網絡出版總庫2007年至2016年十年間的相關期刊文獻進行梳理與歸納，分析目前研究中所取得的成果與存在的問題，有助于為行政服務中心建設的實踐提供一定的參考。

二、行政服務中心的定義與模式

行政服務中心是將各個具有行政審批職能的部門窗口集中在指定的地點進行聯合辦公，為公眾提供一站式或一窗式服務的機構。由于各地在實踐上的差異，目前我國的政務中心在性質和組織模式等方面具有多種形式，眾多學者對此進行了總結與歸納。楊萬悅（2010）認為按照管理權力劃分，政務中心可分為協調型和實體型；根據業務范圍劃分，可分為行政審批型、公共服務型和綜合型；根據機構編制劃分，可分為行政編制型和事業編制型；而根據行政隸屬劃分，則可分為獨立型和掛靠型。宋林霖（2013）按機構性質，將政務中心分為派出機構型、臨時機構型、事業單位型和正式政府機構型；按服務的對象可劃分為綜合型和專業型；按平臺的形態則可分為實體型和網絡型。李路（2009）認為如果以政務中心是否具有代替原部門實施行政許可及在此過程中是否具有協調督辦的權利來分類，則可將其分為松散型、協調型、緊密型和復合型。何瑤、李雯（2010）將政務中心分為RPR模式（受理—處理—反饋模式）和RR模式（受理—反饋模式）。但盡管政務中心的組織模式多樣，其承載的審批、服務、政務公開等基本職能是相似的。

三、行政服務中心建設中的成就與困難

1.行政服務中心建設中取得的成就。通過對于相關文獻的整理，可以看出經過多年的建設與發展，政務中心在提高行政審批的效能和質量上取得了一定的成效。首先，其提高了行政審批的效能。政務中心是一個集中各種行政審批窗口進行聯合辦公的平臺，多采取一門式或一窗式的方式辦理業務，大部分政務中心還具有網上辦理功能，提高了行政審批及服務的效率；其次，政務中心提升了行政服務的質量。一方面，各地的政務中心通過實行限時辦理、出臺便民措施、規范服務禮儀、推行企業化和標準化管理等進行了提效；另一方面，政務中心加強了監督體系的構建，把服務的程序、內容、時限、收費標準等進行公示，還進行了信息反饋及公開等方面的探索。

2.行政服務中心建設中遭遇的困難。政務中心雖然取得了諸多成效，但其在建設和運行的過程中也遭遇了困境，這主要體現在：

2.1性質不明的困境。政務中心在發展中所面臨的根本制約在于其機構性質不明確。我國政務中心建設和運行的主要法律依據是《行政許可法》中的相關規定，但《行政許可法》并沒有對其性質、職能、權責等給予明確的界定。雖然各地出臺了相關的規章，但始終沒有形成一個完整的體系。這造成其既不是審批、監督的主體，也沒有相應權力的困境，對審批過程難以很好的進行管理。

2.2授權困難的困境。由于政務中心的性質、地位等難以界定，也導致了其在授權上的困境。理論上，將各個相關部門集中到政務大廳能節省辦理人的成本，但審批項目要進入政務中心必然會涉及地方利益， 部門利益和個人利益。一方面，部分部門僅將一些無關緊要的項目轉移到政務中心；另一方面，窗口單位各部門派駐的代表的人事關系仍歸原單位管理，對窗口的授權相對不足。同時，對基層政務中心的授權不夠也導致其自主權不足，在辦理部分審批時辦理人仍要到上一級的行政服務中心辦理。

2.3管理協調的困境。首先，由于政務中心授權不到位，讓管理層管理和協調派駐窗口時較為困難。而在這種授權不充分且沒有明確界定權責邊界的情況下，會出現職責不清、聯動不暢的問題，還可能出現站外審批的現象；其次，由于多數政務中心不具備獨立的人事管理權力，也不具備正式的編制，窗口人員受到政務中心和原單位的雙重管理，政務中心即便有規章制度，執行起來也可能難以落實。

綜觀上述問題，可以看出當前政務中心大多數難題的成因是其建設的自發性，這導致其在發展的過程中缺乏理論指導以及國家統一的規范和要求，性質與法律定位皆不明確，限制了其在行政體制改革中發揮的作用。

四、政務中心的未來走向和完善對策

根據現有的文獻研究，對于行政服務中心未來的發展方向學者們的觀點各不相同，關于政務中心未來走向的主要觀點則有三種：一種觀點支持建立行政審批局。相對于行政服務中心，行政審批局的優勢在于其具有清晰的法律界定和一元的人事管理，能真正實現審批局與原職能部門的分離；另一種觀點則認為，在現有的條塊分割的體制下行政許可權的絕對集中無法實現，而是應該繼續對政務中心進行完善。在改革與發展的思路上，部分學者偏向新公共管理理論的改革思路，具體體現在通過對服務方式及工作流程的再造來提升效率。還有部分學者偏向新公共服務理論的思路，強調必須使公民參與到行政審批職能調整的過程中來；第三種觀點認為，隨著社會的不斷發展，行政審批事項會越來越少，政務中心是否還有存在的必要尚需考量。然而無論政務中心的未來發展方向如何，在現階段如何促進其科學、合理的完善自身也是十分重要的。在相關研究中，主要的建議包括多個方面，首先是加強理論研究及指導，明確其定位和發展思路，形成以公眾為中心的服務理念，加強對政務中心工作人員的培訓；其次是完善法律法規，明確職責權限。理順管理部門與窗口、窗口原單位之間的關系；再次是加強配套法律和規章的制定，并通過內外部監督來促進相關法律、法規的執行。建立健全監督制約機制，充分發揮社會監督和專業監督的作用。

五、其它相關研究

除了對政務中心運作成效、問題、對策和未來走向等的研究外，從其他角度研究政務中心的文獻也十分豐富。例如在對國外先進經驗的介紹和研究中，蔡晶波（2007）總結了美國政務中心的發展經驗，其以新公共服務理論為理論基礎，法制體系、機構設置較為完善，并以信息化技術為主要推動力。彭博、張銳昕（2012）總結了新加坡以網絡電子服務為主的政務中心的模式。除此之外，還有從權力博弈的角度對政務中心進行的研究，譚海波認為（2012）在“類矩陣式”的組織結構下，政務中心的運作過程體現了地方政府、職能部門、中心管理層、窗口人員之間相互依賴又彼此沖突的復雜關系。政務中心并沒有從根本上打破政府部門原有的利益格局，只是現存制度之外的補充。而從體制創新方面進行研究的學者也認為行政服務中心只是在舊體制內的機制修補。但同時，韓志明（2015）則認為政務中心是對于政府既有的權力結構及其空間邏輯的超越。在流程再造及具體的管理措施方面，余華（2009）借鑒霍爾提出的系統工程方法論來構建政務中心集成化管理模型。付倩（2012）借鑒勞特朋提出的4C理論，以消費者的需求為導向提出政務中心建設的策略。王勝君（2010）認為表面上政務中心使審批更加便捷，但辦理人卻有可能在應付政務中心的后臺上付出更多成本。壽志勤等（2016）則認為政務中心應構建以“公共價值”為導向的“公共價值計分卡”。而在法學視角方面，主要是對政務中心法制的健全程度、行政組織法的構建及合法性提升的途徑進行了探討。除此之外還有政務誠信的評價、窗口及人員管理以及規章制度建設和完善等方面的諸多研究。

六、結語

通過整理和歸納，可以看出國內近10年關于政務中心的研究角度多種多樣，包括了法學、行政學、管理學等多種視角，涵蓋了政務中心的性質、定位、職能、管理體制、運行機制、服務模式及其建設發展的各個方面。其中，關于取得的成果、產生的問題以及解決對策等方面的文獻數量最多?？偟膩碚f，政務中心的相關研究呈增長趨勢，研究視角也不斷拓展，但理論研究總體上滯后于實踐發展的程度，大部分研究側重于對地方某個政務中心進行實證分析或是對政務中心進行建設、運行經驗的總結和未來發展趨向的探討，以及對某個具體管理方法、手段的研究上，成果雖然豐富，但相對來說研究的系統性，深度和廣度還有待進一步提高。

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作者簡介：鄒雨君（1990—）女。貴州財經大學碩士研究生，行政管理專業。