淺析中國古代文官考課制度及其借鑒意義

摘 要：中國古代的考課制度是文官管理法的重要內(nèi)容。從戰(zhàn)國起直至清朝，歷朝歷代都有興革，但是一直持續(xù)發(fā)展經(jīng)久不衰，并且漸漸趨于制度化、程序化和法律化。我國古代文官考課制度具有十分重要的歷史借鑒意義，深入研究古代文官考課制度將有利于科學(xué)發(fā)展和完善我國國家公職人員管理制度。

關(guān)鍵詞：考課制度 文官 公務(wù)員隊伍

古代考課制度既是古代文官管理制度中的重要組成部分也是古代人事管理制度中的重要內(nèi)容。

一、古代文官考課制度發(fā)展歷程

考課，亦稱考績、課計、考校等?？迹缚疾旄骷壒賳T在任職期間執(zhí)行政策法令的情況。課，是考課機(jī)構(gòu)或官員根據(jù)國家行政規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督和考核，其目的對各級行政官員進(jìn)行有效的行政考核及監(jiān)督，之后依照考核結(jié)果對官員進(jìn)行獎懲賞罰，確認(rèn)每個官員的行政職能、職守責(zé)任及對國家的貢獻(xiàn)。考課作為我國古代文官管理制度中的重要內(nèi)容及重要的行政手段，在封建統(tǒng)治者進(jìn)行吏治整頓、管理文官、維護(hù)封建政治秩序穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。

據(jù)史料記載，中國古代文官考課制度的開端起于西周時期，該時期，主要采用述職和巡狩對各地諸侯進(jìn)行考核，對于一般官員考核方法主要是“以六計課群吏”。春秋戰(zhàn)國時期，官僚等級制逐步取代世卿世祿制，統(tǒng)治者可自由任免官吏，大大削弱了貴族血緣紐帶的政治特權(quán)性。這必然要變革之前的文官管理制度尤其是文官考課制度以滿足統(tǒng)治者的需要。古代思想家專門對考課制度有一定的研究，荀子主張設(shè)立“相”一職來主管考績，“論列百官之長，要百事之聽，度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功以效于君，當(dāng)則可，不可則費。”戰(zhàn)國時期以“上計”為主要考核方式，上計制要求地方官員于年終時將所轄內(nèi)賦稅、人口、田地等情況匯編成冊，接受朝廷的考核，皇帝將依其政績進(jìn)行獎懲升降。此時形成了以上計制度為核心的溝通上下政務(wù)的固定辦法。春秋戰(zhàn)國時期采用各項考課舉措，僅是為了加強(qiáng)中央集權(quán)制度的一項國策，在各個諸侯國中的實施情況不一致，且未設(shè)立專業(yè)的考課主體、機(jī)構(gòu)及法規(guī)，考課方式方法較為簡單，未形成一種合理、完整、嚴(yán)格的考課制度。但春秋戰(zhàn)國時期的考課思想和實踐為秦漢人事考課制度的正式形成奠定了理論準(zhǔn)備及實踐經(jīng)驗。

秦朝統(tǒng)一六國之后，在政治秩序穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮的條件下，全國官吏考課制度的制定和實踐得以進(jìn)一步發(fā)展，考課制度仍以上計為主，并制定了考課的法律《為吏之道》其中具體規(guī)定了“五善”、“五失”。西漢在上計制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步具體明確丞相府和御史府為考課機(jī)關(guān)，根據(jù)考課結(jié)果對官吏實行升降賞罰，將考課制度和獎懲制度相結(jié)合起來。東漢時期，考課理論得到較大發(fā)展，思想家王符在《潛夫論·考績》中指出文官是國家行政法令的具體執(zhí)行者，要使法令實施有效就必須“治吏”，而考課就是最重要的“治吏”手段。他提出設(shè)立不同的考課標(biāo)準(zhǔn)以考核不同級別的職官，以考核定獎罰黜陟。秦漢的考課，以政績?yōu)橐罁?jù)，考課機(jī)構(gòu)專門化，并且廢黜官員日后有功仍可升遷。

到了唐代，考課制度得到快速發(fā)展。就考課機(jī)關(guān)而言，考課法《唐令》中規(guī)定了考課機(jī)構(gòu)為尚書省吏部；統(tǒng)一制定了官員考課標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容及相應(yīng)的賞罰具體規(guī)定，此時考課的基本內(nèi)容為“四善”、“二十七最”?！啊纳啤阂辉坏铝x有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤非懈。‘二十七最’是依據(jù)各部門職能不同，分別提出的不同要求，如銓衡人物，擢盡才良，為選司之最；清激濁，褒貶必當(dāng)，為考校之最；禮制儀式，動合經(jīng)典，為禮官之最；音律克諧，不失節(jié)奏，為樂官之。補(bǔ)之以‘拾遺’?！盵2]唐代考課制度中既對官吏品德的標(biāo)準(zhǔn)有統(tǒng)一的要求，與此同時依據(jù)不同行政部門及官員職能設(shè)定具體考課要求。考課制度在唐代發(fā)展趨于完善。自唐代之后，考課方式越來越簡化。宋代考課制度中考課主要方式是建立考狀即審官院和考課院根據(jù)上報的考核材料進(jìn)行審定，稱為“磨勘”。宋代考課重視年資而非政績，在實踐中賞多罰少，考課制度并未得到真正的落實，名存實亡。

明代是我國古代職官考課制度較為完善的時期，明代考課制度更加詳細(xì)完善且有效。明代考課方式分“考滿”與“考察”兩種，考滿是對官員以任職的年限為標(biāo)準(zhǔn)的一種常規(guī)考核?？疾欤菍λ泄賳T進(jìn)行的考察，重點監(jiān)察過失，給予相應(yīng)處置。之后張居正結(jié)合考滿法，頒布了考成法，主張綜核名實，整頓吏治。張居正的考成法是對文官考課制度的又一貢獻(xiàn)。清承明制，但有所變化，考核標(biāo)準(zhǔn)為“四格八法”?！啊母瘛床偈?、政績、才能、年資四個方面。守分廉、平貪；政分勤、平、??；才分長、平、短；年分青、中、老。以守廉政勤才長年青為一等，守平政平才平年中為二等，以守貪政怠才短年老或政勤才長而守平為三等.‘八法’，即貪、酷、罷軟無力、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁、才力不及，屬于應(yīng)淘汰之列的官吏?！?/p>

總之，中國古代的文官考課制度是一種常態(tài)化的文官管理制度，以古代龐大的職官制度，與人才選拔制度和官吏廢黜制度緊密相連。考課制度在整肅職官隊伍，治國理政等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

二、古代文官考課制度的特點分析

中國古代文官考課制度源遠(yuǎn)流長，它維護(hù)了國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)及秩序穩(wěn)定，保障了中國古代政治、經(jīng)濟(jì)及文化的發(fā)展，被歸納為“揚(yáng)清激濁”，作為一種具有穩(wěn)定性及經(jīng)常性的文官管理機(jī)制，主要具有以下特點：

第一，定期考課與不定期考課相結(jié)合。中國古代的帝王十分重視對官員平時的考課，并將其作為年終考課的依據(jù)，并且他們特十分重視每年一次的年度考核，還有三年一考，而后六年再考，九年大考等為期限進(jìn)行考課，這里包含了考課的日常性特征也包含了其階段性。此外，考課周期也與官吏任期相一致，及時考察了各位官員的為官實績。

第二，考課標(biāo)準(zhǔn)共性與個性相結(jié)合，明確且注重實績。秦漢至明清的官員考課標(biāo)準(zhǔn)涉及道德、才能、勞績、年齡等方面，并且根據(jù)不同官職的設(shè)計和制定的具有特殊性的考課標(biāo)準(zhǔn)，既有統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)也有分類性標(biāo)準(zhǔn)。例如，秦朝規(guī)定了官吏的“五善”“五失”；唐代考課標(biāo)準(zhǔn)對各級官員基本要求“四善”，和各部門工作最佳表現(xiàn)的“二十七最”；宋代承襲唐代的“四善四最”；以及明代的“三等八法”等。

第三，考課結(jié)果與官員懲戒相結(jié)合。中國古代統(tǒng)治者根據(jù)官員功績和表現(xiàn)進(jìn)行評價，決定官員的職務(wù)升遷去留和獎懲，如此極大地調(diào)動了官員的積極性，增強(qiáng)了官員責(zé)任感。歷代封建統(tǒng)治者根據(jù)考課結(jié)果進(jìn)行獎懲升降，獎懲升降的形式多樣化，主要以物質(zhì)獎懲為主，常見的有官職升降、俸祿增減、賞賜金銀、賜爵封侯等。

第四，考課機(jī)構(gòu)的專門化?？颊n機(jī)構(gòu)的專門化為有效進(jìn)行考核工作提供了組織保證，同時代表著考核工作制度化、法制化。秦漢時，負(fù)責(zé)中央考課工作的機(jī)構(gòu)為垂相府和御史大夫府，各部門所屬僚佐的初考由行政長官負(fù)責(zé)。唐朝在尚書省吏部的考功司是常設(shè)考課機(jī)構(gòu)。其中在考核開始，為防止舞弊皇帝另派?？脊?、監(jiān)考官參與考核。宋朝的考課機(jī)構(gòu)從吏部劃分出來，分設(shè)了審官院和考課院，使考課機(jī)構(gòu)的分工與職責(zé)更專門化、具體化。中國文官考課自東漢后已有專門的官員考課常設(shè)機(jī)構(gòu)。直至明清時期，中國古代文官考課機(jī)構(gòu)已經(jīng)基本實現(xiàn)專門化、法律化。

以上所述文官考課制度的特點都表明了古代考課的制度化、專門化及法律化，但其目的是為了維護(hù)封建君主專制制度以及封建國家政權(quán)的發(fā)展，其弊端也在與之發(fā)展，古代政府從中央到地方均是“一人做主”，是實實在在的“一人政府”，人治大于法治，從本質(zhì)上致使考課制度在某種程度上流于形式。

三、古代文官考課制度的現(xiàn)實借鑒意義

公務(wù)員作為行政權(quán)力的實際實施者及執(zhí)行者，其整體隊伍的建設(shè)事關(guān)國家政權(quán)的穩(wěn)固及國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。新公共管理運(yùn)動興起后，私營部門的先進(jìn)管理理念引入到公共部門，這很值得我們反思，國外的經(jīng)驗并非就是至寶，中國文化博大精深，各朝各代的發(fā)展與延續(xù)，必然有著有效的人事管理方法和理念，在學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗和理念的同時，我們更應(yīng)該從歷史和實踐中汲取寶貴的經(jīng)驗和理念。中國古代文官考課制度對我們現(xiàn)在的公務(wù)員考核制度具有的借鑒意義以下幾個方面：

首先，考核機(jī)構(gòu)常態(tài)化及專業(yè)化。現(xiàn)在的公務(wù)員考核制度中應(yīng)設(shè)立常態(tài)化、專業(yè)化的考核機(jī)構(gòu)取代臨時性的考核小組。考核制度是人事管理工作中的重要環(huán)節(jié)，對人事管理制度具有深刻的影響。由于考核工作具有極強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，而臨時性的考核組織，權(quán)威性差、成員責(zé)任感弱，考核目標(biāo)容易落空，達(dá)不到應(yīng)然的考核效果。

其次，完善考核期限。日常性考核與階段性考核相結(jié)合，制定相關(guān)考核年限計劃?！翱颊n定期化，考課時間相對集中，是考課制度化的標(biāo)志?！薄豆珓?wù)員法》中規(guī)定了公務(wù)員考核有平時考核和定期考核兩種。由于缺乏詳細(xì)的考試期限的規(guī)定，公務(wù)員考核在時間上具有極大的隨意性，均有上級主管單位自主決定。由于公務(wù)員的獎勵和晉升只受到定期考核的影響，所以平時考核常被忽略。而考核常態(tài)化 要從平時考核中得以體現(xiàn)。因此，在重視定期考核的同時，也要關(guān)注平時考核，考核常態(tài)化才能夠?qū)珓?wù)員日常工作進(jìn)行有效的檢查和監(jiān)督。

再次，考核標(biāo)準(zhǔn)具體化。考核標(biāo)準(zhǔn)既要有特殊性也要有統(tǒng)一性，這是由政府部門職能差異性和多元性所決定的。唐代根據(jù)不同的部門及官吏職能設(shè)定了多樣多層次的考核標(biāo)準(zhǔn)，同時兼顧了考課制度中標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的科學(xué)性及考課結(jié)果的公正性，有利于合理激勵政府官員工作積極性的發(fā)揮。因此，在公務(wù)員考核中地方政府可參照公務(wù)員考核的原則性規(guī)定，因事制宜，根據(jù)不同政府部門及官員的工作內(nèi)容差異設(shè)立分類考核的標(biāo)準(zhǔn)要具有合理性、科學(xué)性和系統(tǒng)性，充分體現(xiàn)行政部門職能、行政人員職位特點、工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)要求。

最后，建立健全考核監(jiān)督機(jī)制。從內(nèi)部監(jiān)督方面，公務(wù)員考核主管部門要增設(shè)多樣化的監(jiān)督方式，完善內(nèi)部申訴制度，對各部門的考核工作進(jìn)行監(jiān)督檢查并公布結(jié)果。此外，執(zhí)行公務(wù)員考核追責(zé)制度，在考核過程中，各考核主體的權(quán)責(zé)分明，并制定責(zé)任追究辦法，以此保證考核進(jìn)程、結(jié)果客觀性、公平性、公正性。從外部監(jiān)督方面，完善公眾監(jiān)督機(jī)制，公開公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)、工作過程、方法等，形成自上而下、自下而上的多方位監(jiān)督體系。

中國古代的考課制度，盡管帶有不可避免的局限性，但在歷史上起過一定的進(jìn)步作用。經(jīng)過歷代實踐逐步完善起來的古代官員考課制度，具有嚴(yán)密的組織系統(tǒng)、考核標(biāo)準(zhǔn)和對各類不同職務(wù)官吏分類考核以及考核與獎懲相結(jié)合的方法。現(xiàn)代公務(wù)員考核制度要求考察公務(wù)員的道德素質(zhì)和工作能力，從整個公務(wù)員管理制度系統(tǒng)考慮，必須要使考核制度與其他公務(wù)員管理制度相結(jié)合，完善公務(wù)員管理體系的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和整體性。古代文官考課制度，對于現(xiàn)代的公務(wù)員考核具有一定的借鑒意義，但是漫長的歷史長河中仍有許多寶貴的真理需要探索。

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作者簡介：劉東青（1993—）女。民族：漢。河南商丘人。黑龍江大學(xué)研究生學(xué)院，在讀碩士。研究方向：行政管理。