“疏解整治促提升”是推動(dòng)北京城市治理現(xiàn)代化的有益嘗試

城市品質(zhì)是一個(gè)城市綜合素質(zhì)的標(biāo)尺，城市管理水平既是城市品質(zhì)的重要體現(xiàn)，更是決定城市品質(zhì)的重要因素。處于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型期的北京同樣也處于城市管理轉(zhuǎn)型期，為了應(yīng)對(duì)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，北京市展開了一系列城市整治行動(dòng)，特別是組織實(shí)施了疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)。疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)的重要意義，不僅在于對(duì)城市環(huán)境等具體的城市品質(zhì)提升上的明顯成效，更為重要的是它在城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略理念、治理模式、治理政策等具體層次上所體現(xiàn)出的重要推動(dòng)作用，值得認(rèn)真思考和持續(xù)關(guān)注。

在治理戰(zhàn)略上，疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)推動(dòng)了北京城市治理價(jià)值理念的全面轉(zhuǎn)變

城市管理的本質(zhì)價(jià)值導(dǎo)向不是績(jī)效如何，而是以人為本。從亞里士多德的名言：“人們來(lái)到城市是為了生活，人們居住在城市是為了更好的生活”，到聯(lián)合國(guó)人居署《伊斯坦布爾人居宣言》中所強(qiáng)調(diào)的：“我們的城市必須成為人類能夠過(guò)上有尊嚴(yán)的，健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方” ，特別是美國(guó)城市學(xué)者亨利·丘吉爾所提出的，城市實(shí)際上就是人民，因?yàn)槿嗣裣矚g住在城市里，所以才有了城市的存在，都論證了這樣的道理。正如習(xí)近平總書記所指出的：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”與以往城市專項(xiàng)治理行動(dòng)明顯不同的是，疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)和“首都核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升行動(dòng)”，以疏解非首都功能為導(dǎo)向，以城市環(huán)境和秩序整治為重點(diǎn)，以優(yōu)化提升首都核心功能和提高和諧宜居水平為目標(biāo)。疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)的重要性不僅在于它是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步延伸，體現(xiàn)了北京城市發(fā)展戰(zhàn)略由聚集資源求增長(zhǎng)到疏解功能謀發(fā)展的轉(zhuǎn)變，更為重要的是它在戰(zhàn)略價(jià)值取向上發(fā)生的重大轉(zhuǎn)變。疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)的著眼點(diǎn)都是生活、購(gòu)物、出行等居民家門口最突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，它探索的是如何利用疏解騰退空間補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，更加關(guān)注公眾的感受和需要。“整治”掉的是臟亂的環(huán)境、擁堵的交通、臃腫的產(chǎn)業(yè)，“提升”來(lái)的是清朗有序的城市空間。通過(guò)實(shí)實(shí)在在地改善首都的城市品質(zhì)，切實(shí)讓群眾感受到城市發(fā)生的變化，用獲得感來(lái)贏得群眾的更多支持。用實(shí)際行動(dòng)實(shí)踐著城市治理“城市即人民”的核心價(jià)值取向，反映了城市治理“什么是市民最需要的”這一基本價(jià)值判斷。

政府戰(zhàn)略管理理論認(rèn)為，城市公共部門管理者應(yīng)當(dāng)是探索者，致力于尋求、確定和創(chuàng)造公共價(jià)值，而不僅僅是利用資源達(dá)成既定授權(quán)目標(biāo)，創(chuàng)造公共價(jià)值是當(dāng)代城市管理者思考和行動(dòng)的基本框架。疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變就是從戰(zhàn)略上把重心從以前的現(xiàn)象整治深化到更深層次的公共價(jià)值創(chuàng)造方面，對(duì)城市治理能力的理念認(rèn)識(shí)進(jìn)入到一個(gè)更深的層次。較長(zhǎng)一段時(shí)間，北京生活性服務(wù)業(yè)大多處于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)，生活性服務(wù)業(yè)市場(chǎng)主體“小散亂”現(xiàn)象普遍存在，小散企業(yè)、夫妻店集中，不僅形成了臟亂差的環(huán)境，也對(duì)服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生影響。疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)十分注重“在提升質(zhì)量上下功夫”， 特別是通過(guò)專項(xiàng)行動(dòng)的提升類任務(wù)回應(yīng)公眾的愿望來(lái)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造公共價(jià)值。目前，北京建設(shè)提升蔬菜零售等7類便民商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)792個(gè)，其中蔬菜零售網(wǎng)點(diǎn)267個(gè)。北京市發(fā)展改革委安排2億元市政府固定資產(chǎn)投資用于補(bǔ)助便民商業(yè)設(shè)施建設(shè)，第一批52個(gè)項(xiàng)目已面向社會(huì)公示，主要涉及便民服務(wù)綜合體、蔬菜零售、生鮮、便利店、早餐店等。鼓勵(lì)各區(qū)積極創(chuàng)新，探索利用疏解騰退空間補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，東城區(qū)、西城區(qū)已利用部分騰退地下空間補(bǔ)建社區(qū)商業(yè)便民服務(wù)綜合體、百姓生活服務(wù)中心和微倉(cāng)儲(chǔ)。這些整治措施用居民實(shí)實(shí)在在的獲得感實(shí)現(xiàn)著城市治理的公共價(jià)值創(chuàng)造。

在治理模式上，疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)促進(jìn)城市治理主體新型關(guān)系的構(gòu)建

無(wú)論是城市管理還是城市治理，它的核心內(nèi)容都是沖突管理和物品（服務(wù)）供給。作為管理行為的兩大機(jī)制主體，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的靈活性與政府的規(guī)范性是其中的關(guān)鍵。以“個(gè)人利益最大化”為基本邏輯的市場(chǎng)機(jī)制的失靈會(huì)引發(fā)城市的過(guò)度商業(yè)化，作為“城市病”集中的地方，背街小巷的過(guò)度商業(yè)化更成為城市管理的薄弱環(huán)節(jié)。普遍的開墻打洞以及經(jīng)營(yíng)行為，使一些胡同成為了臟亂差、熱鬧嘈雜、安全隱患多、治安案件高發(fā)的區(qū)域。同時(shí)，城市治理價(jià)值取向向以人為本的轉(zhuǎn)化，也要求城市治理對(duì)城市人口和社會(huì)變遷更加敏感，及時(shí)跟上城市發(fā)展形勢(shì)的需求。疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)，就是要去掉過(guò)度的商業(yè)化，把低端業(yè)態(tài)“疏”出去，把便民惠民新業(yè)態(tài)“請(qǐng)”進(jìn)來(lái)，拆的是違法建設(shè)、治的是違法經(jīng)營(yíng)，目的是更好地聚焦提升，切實(shí)把市民家門口的事辦好。今年上半年，全市共取締無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)3.6萬(wàn)戶，整治“開墻打洞”2.1萬(wàn)處。對(duì)于不符合規(guī)劃、確需撤除的農(nóng)副市場(chǎng)，按照“拆一補(bǔ)一、先補(bǔ)后拆”的原則，提前謀劃補(bǔ)充和替代措施，確保便民商業(yè)設(shè)施數(shù)量只增不減。通過(guò)專項(xiàng)整治促提升行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了城市公共物品和公共服務(wù)的有序供給，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)和政府兩大主體的作用互補(bǔ)，進(jìn)而推動(dòng)了居民需求和環(huán)境美好的合理解決。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外城市治理的研究表明，公眾與政府的關(guān)系是城市治理的關(guān)鍵。但是，當(dāng)前公眾對(duì)政府信任的流失，政府對(duì)公眾信任的淡薄，構(gòu)成政府與公眾之間的相互不信任，是目前包括城市治理在內(nèi)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的核心問(wèn)題或者說(shuō)癥結(jié)。城市治理的有效性和有序性取決于城市的集體合作能力，城市政府與公眾的信任關(guān)系決定于公眾與政府之間期待與回應(yīng)相一致的程度。公眾更信任關(guān)心他們所關(guān)注事情的干部。通過(guò)縮小公眾期望與感知之間的落差可以提高公眾對(duì)城市政府的信任感，更重要的是形成一種將伙伴信任理念制度化的機(jī)制安排。

疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)，致力于改善民生和人居環(huán)境。整治“開墻打洞”需要做到尺度、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，同時(shí)群眾的情緒不能不理會(huì)，實(shí)際困難不能不解決。違建拆除后用于留白增綠，將騰退的空間更多用于增加停車場(chǎng)、文體、綠地、消防等公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全設(shè)施等公益性用途內(nèi)容，增強(qiáng)群眾獲得感；增加完善市民身邊的菜場(chǎng)商鋪，便利群眾生活。通過(guò)這些途徑可以建立起公眾與政府之間的信任感和良好關(guān)系，消除因長(zhǎng)期漠于“例行公事”造成的社會(huì)疏離感，把伙伴利益共同體從觀念落實(shí)到城市管理的具體實(shí)踐之中，用滲透在具體行動(dòng)中的伙伴理念不斷強(qiáng)化相互間的信任認(rèn)同。另外，將這一理念內(nèi)嵌于制度之中，可以起到不斷強(qiáng)化政府與公眾之間的伙伴信任理念，既是對(duì)黨的群眾路線優(yōu)秀傳統(tǒng)在新的城市治理形勢(shì)下的繼承和豐富，也是對(duì)城市治理主體新型關(guān)系構(gòu)建的進(jìn)一步探索。

在治理政策上，疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)推動(dòng)了城市治理政策設(shè)計(jì)模式的變遷

伴隨著北京市發(fā)展戰(zhàn)略模式由“聚集功能求增長(zhǎng)”向“疏解功能謀發(fā)展” 的轉(zhuǎn)變，與“單中心聚集、攤大餅發(fā)展”的發(fā)展模式相伴生的粗放型城市管理政策思路也在發(fā)生著深刻變革。疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)驗(yàn)證了北京城市治理政策由粗放型管理到精細(xì)化管理、再到精準(zhǔn)化管理的模式變遷。這一行動(dòng)的一個(gè)重要政策路徑就是針對(duì)城市管理中存在的問(wèn)題，進(jìn)行系統(tǒng)梳理，深入查找原因，拿出好用管用的對(duì)策，以精細(xì)化管理破解大城市病，讓居民群眾享受更為便利的生活。在疏解整治過(guò)程中，根據(jù)街巷功能精細(xì)化逐步分類治理，對(duì)路面是否整潔、有無(wú)車輛亂停亂放、“空中蛛網(wǎng)”是否入地等背街小巷環(huán)境整治的各個(gè)具體指標(biāo)進(jìn)行量化打分評(píng)比，并向社會(huì)公示。同時(shí)，這一行動(dòng)在突出專業(yè)化指導(dǎo)的同時(shí)，還十分重視整治帶給公眾的感受，通過(guò)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)便利化，使城市管理的細(xì)致、周到、善意在管理的細(xì)節(jié)中體現(xiàn)出來(lái)。疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)還表明，北京城市治理的政策設(shè)計(jì)在精細(xì)化管理的基礎(chǔ)上，剔除了既往城市治理政策行為的模糊性，進(jìn)一步向突出問(wèn)題針對(duì)性“對(duì)癥下藥”的精準(zhǔn)化診斷式政策轉(zhuǎn)變，精治將成為下一步北京市疏解整治的著力點(diǎn)。

城市管理的要義就是在一個(gè)人口眾多、居住集中的區(qū)域里，維持一定的社會(huì)秩序、政治秩序和經(jīng)濟(jì)秩序。在中國(guó)這個(gè)具有高度秩序化傳統(tǒng)的國(guó)度里，秩序更是成為城市管理的核心。北京疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)的目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)有序疏解。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，專項(xiàng)行動(dòng)一改以往專項(xiàng)整治政策行為的短期突擊式運(yùn)動(dòng)治理特征，構(gòu)建了長(zhǎng)效治理機(jī)制。今年先后出臺(tái)的 《北京市人民政府關(guān)于組織開展“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)（2017～2020年）的實(shí)施意見》《首都核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升三年（2017～2019年）行動(dòng)方案》等方案，都具有較長(zhǎng)的持續(xù)時(shí)間，其目的在于使有效措施轉(zhuǎn)化為常態(tài)管理，用常態(tài)保長(zhǎng)效，避免以往城市整治行動(dòng)中存在的“治理—反彈”怪圈。不論是疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)，還是核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升行動(dòng)，著眼點(diǎn)都是生活、購(gòu)物、出行等老百姓家門口最突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有著強(qiáng)烈的問(wèn)題導(dǎo)向。在解決這些問(wèn)題的思路上，疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)也出現(xiàn)了較大的變化。它將整治行動(dòng)與規(guī)劃設(shè)計(jì)結(jié)合起來(lái)，特別是在避免大拆大建、保持胡同肌理等方面不斷進(jìn)行探索。在具體措施上，將低端產(chǎn)業(yè)騰退后改為公園廣場(chǎng)、“開墻打洞”點(diǎn)位提升成菜店等生活性服務(wù)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、地下出租空間清理建成“萬(wàn)物倉(cāng)”、拆除違建還原老街風(fēng)貌，讓整治符合街巷的功能和歷史文化品位。東城區(qū)、西城區(qū)陸續(xù)亮相了前門、三里河、西打磨廠街、北京坊等一批疏解整治提升的老城街巷，在城市設(shè)計(jì)與修補(bǔ)方面進(jìn)行了探索，積累了經(jīng)驗(yàn)。這一轉(zhuǎn)變更加強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)規(guī)律和成因研究，使北京城市治理政策設(shè)計(jì)導(dǎo)向由事后的問(wèn)題應(yīng)對(duì)型向事前的問(wèn)題預(yù)測(cè)型轉(zhuǎn)變，有力地強(qiáng)化了城市治理能力建設(shè)。

中央城市工作會(huì)議明確提出“完善城市治理體系，提高城市治理能力”，實(shí)現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化。疏解整治促提升專項(xiàng)行動(dòng)在治理價(jià)值理念、主體關(guān)系、政策邏輯等方面的新探索，用具體的治理行為推動(dòng)著城市治理模式的變遷，成為探究中國(guó)城市治理行為最新發(fā)展動(dòng)態(tài)的重要載體。

（作者：陳松川，北京建筑大學(xué)城市公共管理與政策中心主任；姜軍，北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院院長(zhǎng)）

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