推進軍民融合深度發展的戰略思考

[摘 要] 近年來，我國軍民融合發展步入快車道，軍民融合的范圍不斷拓展、形式不斷豐富、程度不斷加深，經濟建設取得快速發展的同時，國防和軍隊實力明顯增強。然而，軍民融合國家戰略在推進落實過程中還面臨著思想觀念轉變難、統籌合力形成難、利益格局打破難的“三難”考驗，迫切需要通過增強“三力”，即思想引領力、統籌統管力和發展內動力破除發展困境，早日形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局。

[關鍵詞] 軍民融合； 深度發展； 對策思考

[中圖分類號] E071； E225 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）03-0019-04

黨中央吹響向軍民深度融合發展進軍的號角之后，軍地各部門和社會力量積極響應，全國掀起了軍民融合發展“熱”，但是從發展實踐來看，軍民融合發展熱潮的背后還存在著一些非理性“虛熱”，局部甚至還出現了“一哄而上”“為融合而融合”的苗頭傾向，軍民融合中有熱度無深度、有潛力無實力、有共識難落實問題還比較突出，軍民融合的整體效益與巨大潛力亟待挖掘和進一步發揮，軍民融合正處于由初步融合向深度融合轉型過渡的發展之中。

軍民融合深度發展面臨的問題

習近平總書記指出：“我國軍民融合發展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段，還存在思想觀念跟不上、頂層統籌統管體制缺乏、政策法規和運行機制滯后、工作執行力度不夠等問題。”1這一重要論斷指明了當前我國軍民融合所處的歷史方位以及存在的主要問題。軍民深度融合是軍民融合發展的更高階段和更高水平，從唯物辯證法的角度來看，軍民融合由初步融合向深度融合的過渡階段不僅是軍民融合由量變向質變飛躍的過程，同時也是軍民融合否定之否定的時期，一些陳舊思想觀念、體制機制障礙和既得利益的藩籬仍然制約著軍民融合深度發展。

困在思想觀念轉變難。軍民融合深度發展是打破軍民兩大體系壁壘，在國家層面推動國防和軍隊建設制度變遷的過程。歷史上任何一次重大制度變遷，必先從思想觀念變革開始，沒有思想觀念的更新，就很難有實踐創新發展。當前，一些人的思想觀念還沒有完全跟得上，計劃經濟體制和機械化戰爭形態下形成的一些慣性思維仍然困擾著軍民深度融合。比如，在軍事和經濟作用機理的認識方面，過度強調國防的軍事性，忽視了其本身存在的經濟性。在國防和市場相互關系的認識方面，過度強調市場對資源配置的決定性作用，忽視了國家在戰略能力形成中的主導作用。在軍隊和政府職能分工的認識方面，過度強調軍隊在國防建設中的職能，忽視了政府部門應該承擔的主體責任，等等。打破慣性思維，轉變思想觀念，仍然是一項十分艱巨的任務。

困在統管合力形成難。軍民融合深度發展是重新整合優化配置軍民兩大體系資源，把有限社會資源轉化為國家戰略能力的過程，必然要充分發揮國家主導作用，建立統一領導、軍地協調、順暢高效的組織管理體系。新中國成立以來特別是改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制不斷完善，國防和軍隊現代化建設不斷深入，我國軍民融合體制機制有了很大改進和提高，特別是2017年1月，設立了中央軍民融合發展委員會，在中央層面形成了重大決策和議事協調機構。但在地方和軍隊層面，由于領導機構還在論證建立之中，交流不夠及時、協調不夠順暢、落實不夠高效等問題仍不同程度存在，真正形成科學合理管理體制，實際統管結合、協調高效、運行順暢的工作機制還需要付出艱苦努力。

困在利益格局打破難。軍民融合深度發展是對國防和軍隊結構優化的過程，這一過程必然會涉及利益結構的調整與變化。軍民融合發展到現在，“好融的”都融了，“易合的”都合了，剩下的可以說都是難啃的“硬骨頭”。這些“硬骨頭”的背后其實是軟利益，也就是在落實軍民融合戰略的過程中，軍民融合各參與主體在追求自身利益最大化的過程中產生的“利益不一致”，這其中包括中央和地方之間、軍隊機關和政府部門之間、軍口企業和民口企業之間的“利益不一致”。突破利益困局難度較大。

推進軍民融合深度發展的對策

黨的十八屆三中、四中、五中全會對推進軍民融合深度發展都提出了明確要求。習近平總書記強調指出，要強化大局意識、強化改革創新、強化戰略規劃、強化法制保障。1最近，中共中央、國務院、中央軍委聯合下發的《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》進一步明確了軍民融合發展的目標思路、基本原則和重點領域。突破軍民融合深度發展困境，應以習近平總書記系列重要講話和中央指導意見為基本依據和根本遵循，以重點突破帶動全局發展，著重增強理念引領力、統籌統管力和發展內動力。

一是積極轉變發展理念，引領融合持續深入。黨的十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，勾勒了“十三五”乃至更長時期我國發展的思路、方向和著力點。推進軍民深度融合發展，需要積極更新理念，以五大發展理念為指引，增強創新意識、效益意識和開放意識。

要增強創新意識。黨的十八大以來，習近平總書記把創新擺在國家安全和發展全局的核心位置，提出“創新是引領發展的第一動力”2。這一重要論斷是“科學技術是第一生產力”重要思想的創造性發展。習近平總書記指出，創新能力是一支軍隊的核心競爭力，也是生成和提高戰斗力的加速器。在信息時代，軍民深度融合在創新發展中的地位和作用更為凸顯。最近，美軍發起了第三次“抵消戰略”，其核心就是試圖通過軍民深度融合在“顛覆性技術”的創新上取得突破，拉大與我技術代差，保持全球霸主地位。未來戰爭勝負不再取決于陸、海、空等傳統領域的作戰實力大小，而是取決于對太空、網絡、深海、極地等全球公域高、深、遠邊疆的控制能力。這些領域的科技創新關系著國家安全全局，同時也是未來新興戰略性產業競爭的制高點，單靠軍隊或地方各自力量都難以突破，需要軍地齊心協力、共同用勁。

要增強效益意識。習近平總書記指出，要努力形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局。3全要素、多領域是軍民深度融合的重要標志，高效益才是軍民深度融合的最終目的。軍民融合深度發展高效益，不僅僅是解決融入的問題，最重要的是打破軍民壁壘“融入”之后，怎樣從經濟社會大母體中獲得技術最先進、性能最可靠、價格最低廉的物質和產品，改造和提升武器裝備性能，最終能夠提高軍事競爭力，千萬不能把“融入”錯誤理解為“溶入”。2012年美國國防部專門成立了戰略能力辦公室，主要職責是把成熟商業技術在最短的時間內引入武器系統升級和改造中，形成新的作戰能力。我們一定要克服為了國防不計成本的片面思維，在軍民深度融合中實現高效型發展。

要增強開放意識。開放是軍民融合深度發展的必由之路。軍民融合深度發展就是要打破過去那種自我發展、自我保障、自成體系的封閉死循環，用開放的眼光、寬廣的胸懷建設國防，堅持“請進來”和“走出去”相結合，把全社會優勢資源和聰明才智引入到國防和軍隊建設中來；在不影響國防功能和保密的前提條件下，主動把體系內優質資源拿出來共享，這不僅有利于提高資源使用效益，而且還可以樹立軍隊良好形象，提高全民國防意識。美國國防部為了聚合全社會的創新活力，公開向社會征集創新創意，并且組織開展各類競賽等活動，還專門設立了國防實驗室開放日。

二是深化體制機制改革，提高融合統管能力。突破軍民融合深度發展的困境，把國家戰略資源轉化為戰略能力，關鍵是要解決當前軍民融合中，由于軍民二元分割管理體制帶來的“多頭管理、政出多門”的問題，并且通過跨軍地改革，加強“統”的力度。黨的十八屆三中全會明確提出，在國家層面建立推動軍民融合發展的統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制。習近平總書記在十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議上指出，努力形成統一領導、軍地協調、順暢高效的組織管理體系，國家主導、需求牽引、市場運作相統一的工作運行體系，系統完備、銜接配套、有效激勵的政策制度體系。黨的十八屆五中全會明確指出，建立國家和各省（自治區、直轄市）軍民融合領導機構。

從國外推進軍民一體化和更高層次軍民結合的經驗來看，為了統籌經濟建設和國防建設，各國在國家層面都建有統一領導機制，并且有明確的牽頭單位。美國由總統和國會共同作出統籌經濟建設和國防建設的重大決策，由國防部具體牽頭協調軍地各部門共同落實執行。2014年，俄羅斯宣布軍事工業委員會由俄聯邦政府管理升格為由總統直接管轄，由總統領導該委員會并親自擔任主席，以此來解決軍方和工業界之間的尖銳矛盾。

近年來，一些省區市針對本區域軍民融合發展的實際任務需要，成立了一些與軍民融合相關的領導小組或產業發展領導小組，在推進區域軍民融合發展方面起到了一定的統籌管理作用，但是從領導小組人員組成和辦公室設置來看，定位存在偏差，還難以擔負起軍地協調作用；有的領導小組辦公室采用依托掛靠的辦法，難以承擔起軍民融合的職責。各省區市軍民融合機構設立時必須堅持“軍地主要領導參與、軍地協調對接順暢、執行落實權威高效”的原則，接受中央軍民融合發展委員會的統一領導，負責落實上級領導機構制定的決策部署，組織協調軍地雙方相關事宜。

軍民融合很重要的一個方面就是通過軍民協同創新在基礎性、原始性技術方面取得突破，充分發揮國防科技創新對武器裝備和經濟社會發展的帶動作用。1993年，美國為了推進實施軍民一體化戰略，把國防科技工業基礎同民用科技工業基礎結合在一起，國防部專門設立了技術轉讓辦公室，負責國防部的國內技術轉移計劃、制定技術轉移和兩用技術政策、協調技術轉移相關的科技信息收集與傳播工作。另外，在國防部指導下，各軍兵種負責自身的技術轉移政策的制定與執行，每個國家實驗室都設立技術轉移辦公室。2015年8月，美國國防部在硅谷啟動了國防創新實驗單元，其使命就是打破國防部的圍墻讓來自外部的創新注入國防部，成為創新系統新的“血液”。隨著軍民融合不斷走向深入，我們也可以考慮在國家相關部委機關和大型科技園區設立軍民融合創新中心，同時加強軍工集團與高新技術園區、高校的合作對接，設立專業化眾創空間。

三是強化法規制度建設，激發融合內在動力。推進軍民融合深度發展，核心在于打破既有利益格局，讓當前軍民融合參與主體之間的“利益不一致”變為“利益相容”，激發和調動全社會力量參與軍民融合深度發展的積極性。法治是化解利益矛盾、協調利益沖突以及保障軍民融合由初步融合向深度融合有序穩步推進的最有效武器。習近平總書記指出：“要強化法治保障，善于運用法治思維和法治方式推動軍民融合發展，充分發揮法律法規的規范、引導、保障作用，提高軍民融合發展法治化水平。”1

加快對國防事權和支出責任進行立法，協調處理好軍民融合中中央政府和地方政府之間的利益關系。總體思路是：國防作為國家防務，決定了中央是國防事權的主要承擔者，按照事權與財權相統一的原則，可以考慮在國家中央財政中設立軍民融合發展基金，用于對軍民融合的成本補償和工作激勵。當然，如果有些軍民融合項目只是地方本區域受益，那么，地方政府也應該承擔相應支出責任。

加快制定《軍民融合促進法》《國民經濟動員法》等法規，明確軍隊機關和政府職能部門在軍民融合中的責權利，協調處理好軍隊和地方之間的利益關系。總體思路是：“軍隊提需求、融委管統籌、政府抓落實。”對于軍地雙方都急需、單方面又沒有能力完成、需要共建共用的重大工程項目由國家層面成立的軍民融合領導機構負責，統一協調軍地相關部門共同落實完成。

加快制定推進軍民融合深度發展的相關法規，協調處理好軍口企業和民口企業之間的利益關系。總體思路是：讓民營企業與軍工集團、國有企業能夠同臺競技、享受同等待遇；鼓勵使用民用標準、限制軍標使用范圍；民企參與國防科研項目，享有知識產權轉化和使用權，參與國防科研項目的人員，能夠分享到成果轉化帶來的紅利。

總之，軍民融合是國家戰略，關乎國家安全和發展全局，既是興國之舉，又是強軍之策。在軍民融合由初步融合向深度融合的過渡轉型階段，盡管我們還面臨著思想觀念轉變難、統管合力形成難和利益格局打破難的“三難”考驗，但只要主動轉變發展理念、形成新的引領力，深化體制機制改革、提高統籌統管力，強化法規制度建設、激發融合內動力，就一定能夠突破軍民融合深度發展困局，早日形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局。

[參考文獻]

[1]習近平國防和軍隊建設重要論述選編（三）[M].北京：解放軍出版社，2016.

[2]中國軍民融合發展報告2015[M].北京：國防大學出版社，2015.

[3]中國軍民融合發展報告2016[M].北京：國防大學出版社，2016.

[4]習近平.在十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議上的講話[N].人民日報，2015-3-13.

[5]習近平關于深化國防和軍隊改革重要論述摘編[M].北京：解放軍出版社，2016.

（作者簡介：郭瑞鵬，國防大學馬克思主義教研部經濟學教研室副主任）

責任編輯 / 申 潔