《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》解讀

2015年11月，北京市與天津市、河北省三地環保廳（局）正式簽署了《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》（以下簡稱《協議》），以大氣、水、土壤污染防治為重點，以聯合立法、統一規劃、統一標準、統一監測、協同治污等十個方面為突破口，聯防聯控，共同改善區域生態環境質量。

《協議》簽署的背景

第一個原因，京津冀區域生態環保率先突破是京津冀協同發展戰略最重要的一環。黨中央、國務院在新的歷史條件下作出了重大決策部署，《京津冀協同發展規劃綱要》的出臺，明確了今后一個時期區域協同發展的頂層設計，市委市政府印發的《關于貫徹〈京津冀協同發展規劃綱要〉的意見》（以下簡稱《貫徹意見》），明確了北京市全面落實京津冀協同發展戰略的有關要求。受人口過度聚集，產業結構、能源結構不合理等因素影響，北京的空氣污染等“大城市病”、區域的生態環境污染已成為制約京津冀區域發展的主要問題，環境問題是京津冀協同發展“躲不開”“繞不過”的問題。以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發點，以資源環境承載能力作為區域協同發展的基礎，統籌劃定生態紅線，擴大生態空間，在區域生態環境保護工作領域率先實現突破， 是黨中央國務院、市委市政府對區域和北京市生態環保工作提出的明確要求，也是大勢所趨，這項工作一定要辦實辦好。因此，有必要通過磋商簽署協議，統籌京津冀區域環境保護的工作方向。

第二個原因，京津冀區域生態環保率先突破，可以為全國類似工作提供示范和借鑒。京津冀地區環境狀況不容樂觀、形勢嚴峻，但只要找準問題癥結所在，加強區域污染防治協同共治，推動經濟發展、人口布局、資源開發與環境保護相協調，就能夠有效改善京津冀地區的生態環境，探索走出一條綠色低碳發展的道路，建成系統完整的生態文明制度體系，在生態協同保護工作機制、治理模式及治理技術等方面為全國范圍內類似地區和問題提供示范和借鑒。《協議》的簽署給京津冀區域生態保護率先突破定下了工作框架，可以為京津冀三地環境保護協同工作提供有力的指導。

《協議》制定遵循的原則

《京津冀協同發展規劃綱要》提出的“統一規劃、嚴格標準、聯合管理、改革創新、協同互助”的原則，同時也是《協議》制定的主要指導性原則。

京津冀三地在生態環境準入門檻和日常監管標準上存在較大差異，在一定程度上可能導致污染企業在區域內轉移，同時企業在不同省市的治污成本也存在較大差異，不利于區域協同治污。統一規劃、嚴格標準是協同發展的新形勢下，保護區域生態的第一道防線，確保不會出現污染的區域內轉移。聯合管理、改革創新則是對生態保護的制度創新以及治理手段、形式提出了新的要求，以往的“各自為政”“各自為戰”“各顯其能”的思想已不再適用于區域性的污染治理，建立一套創新的、有突破性的新的區域治理體系勢在必行。協同互助則是京津冀三地由于歷史原因和經濟發展水平存在差異決定的，目前北京已經屬于后工業化時期，天津屬于工業化后期，河北屬于工業化中期，社會發展的階段和對生態保護的需求程度各不相同，為克服這種客觀存在的差距，必須堅持在協同互助的原則下開展工作。

《協議》要實現的目標

《協議》簽署的目的就是保證完成國家為京津冀區域確定的生態環境改善目標。到2017年的具體目標包括：大氣環境方面，京津冀細顆粒物PM2.5濃度在2012年基礎上下降25%左右；水環境方面，京津冀水質優良（達到或優于Ⅲ類）比例分別達到24%、25%、41.9%，喪失使用功能（劣Ⅴ類）的水體斷面比例分別控制在44%、60%和39.2%以內。

從區域中長期目標來看，大氣環境方面，要實現京津冀區域空氣質量明顯好轉，重污染天氣較大幅度減少，并力爭最終逐步消除重污染天氣，空氣質量全面改善。水環境方面，到2020年海河流域水質優良（達到或優于Ⅲ類）比例總體達到70%以上，集中式飲用水水源水質優良比例總體高于93%。京津冀區域喪失使用功能（劣Ⅴ類）的水體斷面比例下降15%。

落實《協議》的重大舉措

首先，《協議》在頂層設計和政策保障方面，突出了三個重點內容。一是京津冀三地將在環境保護部領導下，共同編制《京津冀區域環境污染防治條例》，研究推動建立契合京津冀實際情況的立法體系，實現區域生態環境保護的立法突破。二是統一規劃。以國家《京津冀協同發展生態環保規劃》為統領，共同制定大氣、水、土壤和固廢領域的專項規劃，統籌區域污染治理。目前，《京津冀及周邊地區深化大氣污染防治中長期規劃》正在加緊編制，預計2017年發布實施。三是統一標準。首先推動國家標準中特別排放限值的全面實施，共同發布新的污染物排放地方標準，建立區域協同的污染物排放標準體系，逐步統一區域環境準入門檻。

其次，《協議》要求京津冀三地在生態環境保護方面，重點做好統一監測、協同治污、執法聯動、應急聯動和環評會商等幾項工作。一是統一監測。在國家統一的大氣、水、土壤環境質量監測和污染源監測技術規范的指導下，共同研究確定統一的區域監測質量管理體系，構建區域生態環境監測網絡。二是協同治污。針對區域共性污染問題，協同開展大氣、水、土壤污染治理，共同實施生態建設。三是聯動執法。針對跨區域、跨流域的環境污染以及秸稈焚燒，煤炭、油品質量等區域性環境問題，集中時間，開展聯動執法，共同打擊違法排污行為。四是應急聯動。針對區域性、大范圍的空氣重污染和跨流域的水環境污染事件建立重點區域重污染天氣預警會商、重點流域預警信息通報制度和應急聯動工作機制。五是環評會商。針對可能對區域大氣環境、水環境產生重大影響的重點行業規劃、園區建設規劃和重大工程項目實施環評會商。

最后，《協議》還明確了信息共享和聯合宣傳等相關工作內容。信息共享，即建立三省（市）環境信息共享平臺，共享環境質量、重點污染源排放以及污染治理技術、政策等信息，是區域協同治污基礎層面的工作。聯合宣傳，即針對環境保護領域的重大政策、重要工作進展、區域環境質量改善情況等開展聯合宣傳，是贏得全社會自覺參與區域治污、自覺監督治污的重要途徑。

責任編輯 / 宋明晏