推動西北部生態涵養發展區協同發展

習近平總書記指出，“綠水青山就是金山銀山”。在京津冀協同發展的形勢下，如何實現山區發展，是擺在我們面前的一項重要課題。《京津冀協同發展綱要》對山區的定位是西北部生態涵養區，其功能是生態保護、水源涵養、休閑旅游、綠色產品供給，這給山區發展指明了方向。“十三五”期間，作為首善之區的北京，如何推進京津冀山區綠色發展，促進農民持續增收、全面實現小康，具有重要意義。

巨大成就與堅實基礎

京津冀地區北起燕山山脈，西到太行山區，東至渤海之濱，南據華北平原，地勢西北高、東南低，大都分布在海河、灤河流域。三地山水相連，唇齒相依，在地質、地貌、氣候、土壤及生物群落等方面構成了一個完整的地域生態系統。這一特殊的地域特征和地理區位，決定了京津冀是一個相互依存的生態共同體。北京山區包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云區、延慶區以及房山區和昌平區的山區部分，涵蓋83個鄉鎮、167.9萬人、1664個村，占全市面積的62%。

“十二五”期間，北京山區緊緊把握戰略機遇，大規模地開展生態環境建設與治理，引導自然資源的合理開發與利用，發展生態友好型產業，逐漸成為首都堅實的生態屏障和市民休閑游憩的理想空間。

一是森林生態效益日益彰顯。通過推進京津風沙源治理、三北防護林建設、太行山綠化等國家級重點生態工程建設，有效增加了山區森林資源、改善了森林質量、提高了森林景觀效果。到“十二五”末，山區森林覆蓋率達56.65%，林木綠化率為77.22%。年固定CO2約980萬噸，釋放氧氣760萬噸，涵養水源8.4億立方米，森林生態服務價值平均每年增加242億元達到5540億元，山區生態林在涵養水源、凈化空氣、防霾除塵、固碳釋氧等方面發揮了重要作用。山區生態林達1077萬畝，森林健康經營項目每年創造就業崗位1萬個，生態林管護設立崗位4.6萬個，平均使山區農民每年增收545元，有效解決了山區部分閑散勞動力就業問題，實現了山區農民綠崗就業增收。

二是環境治理水平不斷提升。在懷柔區琉璃廟、房山區長溝、密云縣慕家峪、門頭溝區雁翅、平谷區小龍河、懷柔湯河口等地建立了6處濕地公園。構筑“生態修復、生態治理、生態保護”三道防線，建設生態清潔小流域291條，實現小流域生態環境綜合治理，提高了流域防洪減災能力，并采取污水、垃圾、廁所、溝道、環境五同步治理，山區生活污水處理率達到90%以上。開展郊區垃圾無害化處理工程，推廣“村收集、鎮運輸、區處理”的垃圾處理模式，山區參與垃圾集中處理的村莊個數1653個，生活垃圾無害化處理量達到了1897噸/日，垃圾無害化處理率達到了97%；推廣分散處理、集中處理和接入市政管網等模式，在山區756個村建設了343個污水處理廠處理生活污水，處理能力達到了25萬多噸/日。

三是山區搬遷工作穩步推進。“十二五”期間完成山區農民搬遷4.4萬人。搬遷工程通過合并自然村片、集中建新村，十幾年來北京山區減少自然村543個，節約村莊建設用地6000多畝。許多搬遷新村變成了無煤村和新能源示范村，減少了對森林植被的破壞。從2004年實施山區農民搬遷工程以來，市級累計投入24.6億元共完成搬遷3.8萬戶，9.3萬人，建成新村200余個，三分之一的新村發展為民俗旅游專業村，密云的史莊子、平谷的掛甲峪、房山的四馬臺等15個搬遷村先后榮膺“北京最美鄉村”稱號。懷柔琉璃廟鎮的西臺子、延慶千家店的四潭溝等一批搬遷新村，先后榮膺“生態環境友好村”稱號。

四是溝域經濟建設成果豐碩。溝域經濟，屬于區域經濟范疇，它是以自然溝域為單元，以其范圍內的產業資源、自然景觀、人文遺跡為基礎，通過對山水林田路村和產業發展的統一規劃，有序打造，實現產業發展與生態環境相和諧、一二三產業相融合、點線面相協調、帶動區域發展的一種山區經濟發展模式。它是隨著礦山關閉和產業轉型調整，山區生態環境大大改善，首都市民休閑旅游需求不斷增強，山區農民逐步探索出的一條符合山區自身實際的發展之路。北京溝域經濟模式，是對習總書記“兩山理論”的詮釋。“十二五”期間，全市溝域經濟建設共涉及8個區縣（包括順義區）、34個鄉鎮、378個行政村，面積3029平方公里，人口20萬余人。共實施環境整治、生態建設、基礎設施、新村民居和特色產業五項工程933個，溝域總投資120億元，其中公益性項目725個、投資57億元，產業類項目208個、投資63億元。

新的機遇與挑戰

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態文明建設，提出了綠色發展理念，《京津冀協同發展規劃綱要》明確了山區作為西北部生態涵養區功能定位，中央扶貧開發工作會議提出的“五個一批”工程，都為山區發展帶來了新的機遇。

同時，山區發展也面臨著嚴峻的挑戰。作為一個相互依存的生態共同體，京津冀地區的生態環境狀況令人揪心：一是水資源短缺與水體污染并重，水環境質量不容樂觀；二是大氣污染形勢嚴峻，空氣質量亟待改善；三是綠色空間分布不均，生態服務功能不足。

山區底子薄，基礎差，生態壓力大和發展不平衡、不協調、不可持續仍然是面臨的現實問題，具體表現為四個不足：一是基礎設施和公共服務差，政府和社會投資不足；二是低收入群體多，農民增收渠道不足；三是空心村多，鄉土人才不足；四是轉型發展路徑選擇難，改革創新動力不足。因此，山區是郊區“三農”工作和農民增收攻堅的短板，也是全面實現小康的重點和難點。

發展思路與美好未來

“十三五”時期，我們要堅持創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，推動京津冀山區綠色協同發展。

（一）堅持創新發展

一是開展股份合作。結合新農村建設，對景點鄰村和古舊村落進行統一規劃、修復和整治，挖掘民俗文化內涵，打造一批主題突出、特色鮮明、多層次、多模式的山區休閑旅游景觀，培育“養生山吧、采摘梨園、鄉村酒店”等旅游新型業態，成立民俗旅游專業合作社，全面推動了山區民俗旅游行業服務的標準化、規模化、規范化建設，開展形式多樣的線上線下宣傳活動，促進旅游產業的有序良性發展。

二是盤活閑置資源。根據中央關于深化農村改革綜合性實施意見，針對全面建設小康社會的難點地區，探索山區農村閑置宅基地和集體建設用地盤活和占補平衡試點工作，對山區村、低收入村和搬遷新村劃撥一定產業發展用地，根據山區現有人口規模、產業發展潛力，適當調整增加山區的產業建設用地指標，打造精品旅游村。

三是引入社會力量。通過政府部門投入公共資金的方式來引導更多的社會資金，更有效地投入到山區鎮創業投資產業活動中，營造適于山區產業投資融資活動發展的良好外部支持環境。探索建立山區產業發展基金，通過金融手段整合社會資源，引入市場理念，提供專業運營，幫助科學決策，彌補山區發展的資金缺口，發展生態服務型溝域經濟，建立生態友好型產業體系，支持山區產業綠色發展。

四是發展智慧農業。依托山區豐富的林果資源，建立現代特色種植、特色林果物聯網應用基地，進一步推進移動通信、寬帶、電腦、智能手機等信息化基礎設施在廣大農村的普及，通過政策吸引返鄉青年、高校畢業生等人才投身“互聯網+”農業，培育農業電商企業，提高山區農業生產經營的科學化和標準化水平。

（二）堅持協調發展

一是加快特色生態鎮建設。加快城鄉一體化進程，大力推進山區鎮村建設，以山區重點小城鎮、旅游集散特色鎮和規劃保留村為重點，提高人口和產業承載功能，發展具有區域特色的山區生態鎮，完善城鎮主要公共設施建設，建成一批功能完備、特色突出、管理有序的新型城鎮和新型農村社區。圍繞歷史悠久、特色鮮明的古村落，挖掘歷史文化內涵，推進文化古村落建設與修復。

二是有序開展山區搬遷。按照“搬得出、穩得住、能致富”的目標， 解決“一方水土養不了一方人”的自然條件惡劣、經濟資源匱乏、人居條件險惡的村莊居住安全問題，培育新型生態友好型產業，實現農民安居樂業。2017年完成新一輪山區搬遷工程剩余的12000人搬遷計劃任務。建議2018年至2020年，繼續延續山區農民搬遷政策，以搬遷山區低收入村和受地質災害威脅的村莊為主。每年不硬性安排搬遷計劃，條件成熟一個搬遷一個，穩步推進，由各區根據農民需求申報搬遷計劃。結合《關于進一步推進低收入農戶增收及低收入村發展的意見》“六個一批”工程中搬遷幫扶一批的要求，計劃每年建設20～30個搬遷新村，實現“建一個搬遷村，形成一個美麗的民俗村，打造出一個鄉村酒店”的目標。

三是推動美麗鄉村建設。結合山區搬遷工程的開展，未來山區村要繼續開展“尋找北京最美的鄉村”活動，改善搬遷村的人居環境。大力推進農村地區“減煤換煤、清潔空氣”、開展新一輪農村電網改造、實施農民住宅抗震節能改造、加大農村污水處理力度、抓好村莊綠化美化、做好農村醫療衛生服務、保護傳承農村歷史文化，建成一批“北京美麗鄉村”，力爭到2020年將所有山區搬遷村基本建成綠色低碳田園美、生態宜居村莊美、健康舒適生活美、和諧淳樸人文美的美麗鄉村。

四是打造山區產業新城。山區生態新城以提升城市服務功能為導向，完善基礎設施和公共服務，建設環境優美、規模適度、宜居宜業的新城。依托懷柔雁棲湖生態發展示范區，打造國際會議會展活動重要承載區。抓住舉辦2022年冬奧會的重大機遇，帶動以冰雪運動為主的戶外體育活動發展，建設國際體育休閑新區。依托2019年世界園藝博覽會園區，打造現代園藝產業聚集區。以舉辦2020年世界休閑大會為契機，發揮山區生態優勢，建設生態旅游休閑區。

（三）堅持綠色發展

一是鞏固山區綠色生態屏障。繼續推進京津風沙源治理、三北防護林建設、太行山綠化等重點生態工程。繼續開展廢棄礦山生態修復治理工作，實施20萬畝宜林荒山綠化、100萬畝低質生態公益林升級改造、100萬畝封山育林，全市宜林荒山綠化全面完成。建設10條淺山休閑游憩景觀帶，提升山區森林休閑體驗功能。在繼續努力擴大造林面積的同時，更加注重提升森林質量。重點實施300萬畝中幼林撫育工程，增加森林生態效益和碳匯功能，促進森林資源實現可持續增長。

二是恢復河湖水系生態功能。還清河道水體、拓寬水面濕地、保護涵養水源，提升城市河湖環境品質，恢復流域水系生態功能，恢復和建設大面積、集中連片生態濕地和濕地公園。提升重點區域水源涵養功能，加強飲用水源保護，在重要水源區上游和源頭全面實施生態清潔小流域建設，加大密云水庫、官廳水庫、懷柔水庫等地表水源區生態修復力度，全面實施水庫周邊庫濱帶綠化建設。完成2000平方公里小流域綜合治理，全市山區主要水土流失區域實現全面治理。

三是持之以恒建設溝域經濟。按照“抓完善、上水平、創品牌”，形成一方水土養一方人的“山區變景區、田園變公園、空氣變人氣，勞動變運動、農宅變客棧、農產品變商品”的溝域經濟帶，打造“山會招手、樹會說話、水會唱歌”的美麗新山區。重點提升生態環境，完善溝域內基礎設施和公共配套，建設民俗新村，延伸產業鏈，通過打造白樺谷、四季花海、酒鄉之路等有秀美景觀、地域特色和文化傳承的溝域，建成10條精品溝域、20條特色溝域，形成連接燕山、太行山脈實現京津冀協同發展跨區域的綠色生態谷、最美鄉村路和特色溝域帶，到2020年，建成20個山區特色精品小鎮。

（四）堅持開放發展

一是搭建兩個工作平臺。通過搭建溝域經濟和山區搬遷兩個工作平臺，統籌多方力量支持山區發展，實現“部門聯動、資金聚焦、政策集成”。

二是打造跨區域溝域經濟帶。通過推進門頭溝區永定河峽谷—河北懷來、房山區十渡—河北野三坡、懷柔區天河川·滿韻湯河—河北豐寧、平谷區金海湖—天津薊縣、密云區霧靈香谷—河北興隆等溝域景觀協同發展，打造跨區域的溝域經濟帶。

三是成立溝域經濟發展聯盟。通過成立北京山區溝域經濟發展聯盟，建立山區發展（溝域經濟）建設基金和山區搬遷后續產業扶持資金，提高山區產業發展水平。

（五）堅持共享發展

一是優化生態補償政策。建立財政性資金統籌機制，加大對生態環境建設項目支持力度。整合現有生態保護補償渠道，加大對生態涵養區、重點生態功能區的財政轉移支付力度。進一步完善山區生態林補償機制，提高補償標準。共同推動建立京津冀跨區域橫向生態補償機制。

二是促進低收入戶就業增收。結合山區生態公益林補償機制，適當增加山區公益性就業崗位的數量，建立公益性崗位的工資逐年增長機制，提高山區農民的工資性收入。隨著山區重大項目的落地和各項惠民政策的有效落實，綠化造林、水務工程、溝域經濟等重點工程的積極推進，在務工人員選取上可以優先利用本地勞動力，增加農民就業務工機會。積極拓展勞動力的外部增收空間，建立就業信息平臺，定期發布就業需求信息，引領山區農民外出就業。

三是推動城鄉資源共享。繼續提高農村社會保障和公共服務水平。整合城鄉居民基本醫療保險制度。整合農村義務教育經費保障機制和城市義務教育獎補政策，加強市級優質教育資源統籌，推動城鄉教育資源均衡配置。大力促進鄉風文明。建立城鄉統籌的公共文化體育服務體系建設協調機制，使文化體育資源向農村傾斜，并通過美麗鄉村、特色文化村和特色體育村進行示范。

習近平總書記指出，“山水林田湖是一個命運共同體”。山區的發展完全可以摒棄粗放型資源開發常規模式，走出一條通過優化生態環境帶動經濟社會發展的全新道路，將生態優勢轉化為生態效益，將綠水青山打造成金山銀山。

責任編輯 / 宋明晏