“三權分置”讓農村土地“活”起來

【摘要】“三權分置”農地制度改革，有助于推進農業規模經營和農村多種經營，一定程度上可以減輕農地對農村人口城鎮化的牽絆。但是，這種改革針對的只是農村中的農業生產用地。我國農村宅基地制度應該成為下一輪改革的關注點，類似于“三權分置”的辦法或許可以作為下一步研究和試點的備選方案。

【關鍵詞】三權分置 城鎮化 宅基地 【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

所有權、承包權和經營權“三權分置”為高效利用農地提供具有可操作性的制度指南

在新中國成立至改革開放以前較長時期里，我國農地制度采用“三級所有、隊為基礎”模式。在這種農地制度下，農業土地由農村集體所有和經營。在農業集體生產和經營中，由于勞動投入與勞動所得的關系難以直接對應起來，勞動積極性受到了很大影響。最近四十年里，我國農地制度的第一次重大改革，是將原來的集體所有和經營模式，創造性地改變為農村集體擁有農地所有權、農村家庭擁有農地承包經營權的聯產承包責任制。這種農地制度表現為“二權分離”。由于在家庭生產和經營中，勞動投入與勞動所得是直接對應起來的，這種改革也就激發了農戶勞動積極性，我國農業和農村面目隨之大為改觀。

但是，我國農村人地關系比較緊張。在“二權分離”的聯產承包責任制下，即使充分利用了農地資源，如果所有農民的收入僅來自于農業這條途徑，農民生活也仍然只能處于勉強維持溫飽的水平，農村發展將處于產業單一而收入受限的狀態。因此，在第一次農地制度改革之后不久，我國陸續放開政策，允許農民從事非農工作，以便打破這種并不令人滿意的均衡。在相關制度和政策背景下，跨行業、跨地區、跨城鄉的農業勞動力流動，便形成了形態特殊的勞動力大遷移。這種遷移雖然未曾改變農民的社會（戶籍）身份，但職業和生活方式等發生了根本性的改變。這種改變顯著提高了農民收入，促進了非農產業的發展，為經濟增長做出了不可磨滅的貢獻。

不過，這種改變對我國農村發展也產生了多方面的沖擊。其中最重要的，一是農地利用方式和利用程度發生了某些不利的變化；二是農村住宅占地和住房空置導致了資源的錯配。就第一個方面的沖擊而言，需要解決的問題主要是針對農業用地如何進行適當的制度創新，以便在農業勞動力大規模流動的新形勢下，仍然能夠高效利用我國本來就很稀缺的農地資源。現在所講的“三權分置”農地制度，主要是針對這個問題而提出的解決方案；當然，推出這種農地制度改革還有促進農村人口城鎮化等方面的考慮。對于“三權分置”，可以理解為是將“二權分離”農地制度當中的承包經營權再做出分解，將農地制度進一步明確為所有權、承包權和經營權。其中，農地所有權仍然屬于農村集體，農地承包權仍然穩定于農民家庭，而農地經營權卻可以按照市場方式依法依規進行流轉。“三權分置”的要義，是通過進一步分解農戶對農地的承包權經營權，為建立靈活高效的農地經營權流轉市場，進而高效利用農地而提供具有可操作性的制度指南；并且，與這個制度指南相配套，自然還要出臺一系列規范及鼓勵和支持農地流轉的政策。

“三權分置”助力開拓我國農村發展新境界，為農村發展注入新動力

“三權分置”為實現我國農村發展目標奠定了農地制度基礎。首先，我國農地資源在宏觀層面上一直處于緊張狀態，如何高效利用農地，是關乎我國農業特別是糧食安全等的重大問題。以“三權分置”為指南，誘導那些已經無意于從事農業生產的農民主動放棄或者轉手其農地經營權，可以為農業規模經營和農村多種經營等創造條件，而這樣的經營可以改善農地利用效率。其次，要達成這個目標又是有條件的，其中一個重要方面，是要建立起靈活高效的農地經營權流轉市場，使那些愿意放棄或者轉手其農地經營權的農戶借此獲得一定的經濟收益，即以收益為誘導，促進農地的流轉和高效利用。最后，不應該忽視的是，由于農戶從農村集體獲得農地承包權時，其實還附加了合理利用農地的義務，因此對于那些已經無意于從事農業生產而又承包了農地的農戶，要設立一種適當的懲罰機制，即當其承包的農地沒有達到起碼的利用程度時，要承擔一定的經濟責任。設立這樣的懲罰機制的好處，是使這樣的農戶在農地流轉市場上不至于故意地要價太高，從而一方面由于控制了流轉價格而促進了農地流轉，另一方面可以杜絕諸如農地拋荒等嚴重損害農業生產潛力的行為。

“三權分置”以及配套政策的另一項重要意義，是可以進一步將一部分農民從農業生產的約束中解脫出來，安心從事非農工作以便取得具有比較優勢的非農收入；并且，在條件成熟的時候，這部分農民不僅實現常住人口城鎮化，而且最終實現戶籍人口城鎮化。現有研究表明，在“二權分離”制度下，由于承包權與經營權未做進一步分解，農地對農業人口城鎮化會產生一定的牽絆。但是，在“三權分置”制度下，這種牽絆將因權能的分解和明確以及農地流轉可以獲得一定的收益，而得到減弱；并且，由于農地經營權的流轉并不以喪失農地承包權為前提，已經從事非農工作的農業勞動力，在必要的時候退回農村從事農業生產的路子并沒有被堵死，這相當于給農民以選擇權。這種選擇權的實質是提供了一種保障，使農民從事其他職業失利之后的風險降低了。還需要指出的是，“三權分置”從促進農業勞動力流動這個方面帶來的好處，與農地的高效利用又是互為支持的。農地經營權的穩定流轉，為農業規模經營和農村多種經營等提供了廣闊的前景。通過流轉而獲得農地經營權之后，由于對農地可以做出長期安排，那么獲得更好經濟效益將成為普遍預期。

“三權分置”對我國農村發展具有重要意義。一是從農村中的農業發展來看，經營權流轉將帶來農地利用和生產方式的變化：既使得農地利用效率得到提高，農地拋荒現象得到較好控制；也使得新的生產方式將逐漸在農村推廣開來，除了規模經營和多種經營等之外，某些具有更大拉動作用的經營方式將得到發展，等等。這些方面勢必提升農地及相應投資的經濟價值。二是我國農村的社會經濟結構也將隨之發生一些積極的變化。農村中那些不再適合于外出從事非農工作而又具有一定勞動能力的人口，以及由于種種原因而一時不宜外出從事非農工作的勞動人口，當中一部分將加入農業商業發展模式，從而改變原有的生產和生活方式；并且，這種改變會被下一代所感知，產生具有累積性的積極效果。三是這些改變對農村治理也會提出新的要求。可以預期，隨著“三權分置”制度的完善和持之以恒地執行，農村社會化服務將日趨專業化和多元化，農村集體經濟將為農民福利的改善等提供更大的可能，農村農業生產和經營型人才將在農村治理當中發揮更大的作用。四是農村中將產生一些創新型生產和經營主體（如專業社、股份合作社、家庭農場甚至農業公司等），這些主體當中的管理者將以企業家的面目出現，他（她）們或者是農村當中的生產和商業精英，或者是來自于外地或者城鎮的經營者。不管這些主體來自哪里，都會為農村注入新的商業與管理模式和精神，并且產生一定的示范效應；同時，農民對財產權的認識也將發生相應改變，諸如通過轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉農地等，將成為農民根據農地經營權獲得穩定經濟利益的手段。

“三權分置”在善待農民這一點上體現了多方面的關照，同時也預示：在實際工作中落實“三權分置”精神時，一定要堅持以制度為基礎，以自愿為原則，以市場為導向，打造那些能夠自我實施的體制機制。對于“三權分置”精神和工作指南而言，其中最要緊之處應該是“始終堅持農村土地集體所有權的根本地位”、“嚴格保護農民承包權”和“加快放活土地經營權”。前面兩點體現了對原有的農地制度的合理繼承，而最后一點體現的是其拓展性含義。正是這種合理繼承和含義拓展，才會產生期待的效果：既有利于資本下鄉，開發農業新機會和新模式；又有利于農民進城，促進城鄉一體化的發展。總之，這種農地制度改革，體現了習近平總書記提出的重要精神，即“給農村發展注入新的動力，讓廣大農民平等參與改革發展進程、共同享受改革發展成果”。

“三權分置”或許還可作為宅基地改革的參照

除農地利用之外，我國農村發展中還存在另一個牽涉面更廣并且更難解決的問題。這個問題的一個方面是大量農業流動人口幾乎經年工作或者生活于外地或城鎮；另一個方面是農戶積累的財富，大部分轉化為農村住房，并且其利用效率比較低下。這就是前面已經提到的“農村住宅占地和住房空置導致了資源的錯配”。

通過對湖南農村社會經濟變化的長期觀察，筆者發現：近20多年來，農戶大多在家鄉新建了住房，極少數尚未新建住房的，大抵不是經濟實在困難的家庭（比如說“五保戶”和“低保戶”等），就是子女通過升學等途徑已經定居城鎮，并且早已無意再回農村生活的家庭。初看起來，這是我國農村發展得到極大改善的一個顯著標志。但是，進一步觀察可以發現，這當中存在大量問題。一是新建住房往往圍繞交通要道而鋪開，占用了大量良田，并且原來的宅基地又未同步改造成具有農業價值的耕地，從而導致耕地數量絕對減少。二是新建住房耗去了農民家庭的（大部分）財富（主要來自于非農收入），擠占了農民家庭可用于子女教育等的發展性支出，一定程度上導致代際階層固化。三是農村住房利用率極低。一方面，外出打工的農民工省吃儉用，通過壓抑在外地或城鎮的消費，積累起了可以在農村建設住宅的財富；另一方面，出于財務壓力，在農村建好住房之后，農民工又不得不繼續外出打工，以致于其農村住房空置時間過長，或者只供家庭少部分人口使用。而且，城鎮房地產市場較少得到農民工的青睞，不利于去庫存。經濟條件好的農戶，往往既在農村新建了住房，又在城鎮購買了商品房，從而同時產生了城鎮當中的不平等（城鎮戶籍者不能在農村購買住房）和農村當中的不平等。由于農業流動勞動力（及相關人口）規模龐大，上述問題勢必導致我國消費這駕馬車對經濟增長的拉動作用偏低，我國產業結構在某種程度上也將呈現出畸形發展。

上述諸多方面既事關我國農村發展，也牽涉我國城鄉協調發展，它們與農村宅基地制度都存在緊密的關聯。其中，“一戶多宅”、“單宅超標”和“棄宅未改”等成為亟需治理的重要問題。就我國農村宅基地改革而言，由于它具有高度復雜性和廣泛關聯性，盡管相關研究比較多，但迄今為止在實踐層面上仍然是一個相對滯后的領域。現在，針對我國農村宅基地改革問題，或許可以參照針對農業生產用地的“三權分置”模式，作出有效的和可操作的設計，并且輔之以配套措施，引領其朝著有利于國民經濟健康和可持續發展、有利于農民福利長期改善、有利于耕地規模確保紅線等我國力圖追求的方向發展。這里所說的宅基地的“三權分置”，大抵是指農村宅基地“所有權、占有權和使用權的三權分置”。對此，需要積累大量試點經驗，才能謹慎予以推廣。

（作者為上海財經大學經濟學院教授、博導）

【參考文獻】

①《習近平：讓廣大農民共享改革發展成果》，《新京報》，2015年5月2日。

②伍山林：《農業勞動力流動對中國經濟增長的貢獻》，《經濟研究》，2016年第2期。

③肖衛東、梁春梅：《農村土地“三權分置”的內涵、基本要義及權利關系》，《中國農村經濟》，2016年第11期。

④董祚繼：《以“三權分置”為農村宅基地改革突破口》，《財經》，2016年12月1日。

責編/賈娜 美編/于珊